Dit artikel is gebaseerd op het onderzoek “Schuldenvrij: de weg naar werk?” (van der Laan & van Geuns, 2016)? Auteurs: Jorien van der Laan (MSc) en dr. Roeland van Geuns

Werken en het hebben van problematische schulden gaan slecht samen. Schulden leiden tot verhoogd ziekteverzuim en in uiterste geval tot ontslag. Maar is het omgekeerde ook waar? Gaan mensen wier problematische schulden worden geregeld en die weer perspectief krijgen, ook weer op weg naar werk (naar werk zoeken)?

Deze vraag stelden wij ons bij een onderzoek onder mensen die op het moment dat zij werden toegelaten tot een schuldregeling een bijstandsuitkering ontvingen. Wij concluderen in deze bijdrage dat de schuldregeling weliswaar van invloed is op gedrag en houding van de betrokkenen, maar niet automatisch leidt tot meer of effectiever werkzoekgedrag. Het lijkt erop dat daar meer voor nodig is.

Inleiding

Ondanks de economische groei van de afgelopen twee jaar en een beperkt herstel van de koopkracht is de schuldenproblematiek in Nederland de afgelopen jaren gegroeid. Het aantal huishoudens met problematische schulden of een risico daarop nam de afgelopen jaren toe tot een op de vijf (Panteia, 2015). Misschien nog ernstiger is de constatering van Panteia dat het aantal huishoudens met problematische schulden dat geen contact heeft met schuldhulpverlening sinds 2012 is verdubbeld (Panteia, 2015). Het gaat daarbij om vier tot vijfhonderdduizend huishoudens.

Van de huishoudens die de weg naar de schuldhulpverlening wel weten te vinden, komt een afnemend deel in aanmerking voor een zogenaamde schuldregeling (Jungmann, e.a,, 2015). Daarin wordt hetzij minnelijk hetzij door tussenkomst van een rechter gekomen tot een afspraak tussen schuldenaren en schuldeisers die leidt tot het afbetalen van een deel van de schuld en kwijtschelding van het restant.

Voor mensen die afhankelijk zijn van een bijstandsuitkering is het oplossen van een problematische schuldensituatie veelal een voorwaarde om weer aan het werk te kunnen gaan. Immers, zolang die situatie niet op een of andere manier geregeld is, betekent gaan werken voor de betrokkenen dat zij er financieel niet op vooruit gaan omdat het meerdere vrijwel volledig naar de schuldeisers gaat. Daar komt nog bij dat de stress van schulden en armoede ertoe bijdraagt dat de oriëntatie van betrokkenen op de arbeidsmarkt en de eventuele kansen op werk, sterk beperkt wordt (zie o.a. Mullainathan & Shafir, 2013). Voor de potentiële werkgever betekent het dat deze een werknemer krijgt die vrijwel altijd te maken heeft met loonbeslag en waarvan bovendien bekend is dat hij gemiddeld een fors hoger ziekteverzuim heeft dan werknemers zonder schulden. Beide factoren verhogen de directe kosten en de onzekerheid voor de werkgever zodat deze liever voor een andere werknemer zal kiezen. Om de kansen op de arbeidsmarkt voor een bijstandsgerechtigde met schulden te vergroten lijkt het regelen van deze schulden dus een belangrijke voorwaarde.

Deze veronderstelling bracht ons ertoe de vraag te stellen of het toegelaten worden tot een minnelijke schuldregeling van bijstandsgerechtigden effect heeft op hun arbeidsmarktoriëntatie. In dit artikel laten wij zien welk kwantitatief effect dat heeft binnen de uiteenlopende institutionele context van Amsterdam en Almere. Bovendien laten we zien hoe de betrokkenen het effect van toelating tot de schuldregeling zelf hebben ervaren en hoe dat van invloed is geweest op hun arbeidsmarktgedrag. We beginnen echter met een korte uiteenzetting van de feitelijke context die we onderzocht hebben.

Het onderzoek is uitgevoerd onder bijstandsgerechtigden die zijn toegelaten tot een minnelijke schuldregeling in Almere en Amsterdam. De belangrijkste reden om deze beide gemeenten te kiezen was dat de vormen van schuld regeling tussen beide gemeenten sterk van elkaar verschillen. Op voorhand gingen wij ervan uit dat dit verschil wellicht ook een uiteenlopend effect zou kunnen hebben op de bijstandsgerechtigden in beide gemeenten. Wij geven kort de belangrijkste verschillen weer.

Van der LaanIn Almere is sprake van een zogenaamde minnelijke schuldbemiddeling. Dit is overigens de in veruit de meeste gemeenten toegepaste vorm van schuldregelen. De schuldhulpverleningsorganisatie heeft als taak te bezien of het mogelijk is om een deel van de openstaande vorderingen kwijt te schelden met instemming van alle schuldeisers. Wanneer dat mogelijk is, wordt een schuldregeling van drie jaar gestart. In die periode betaalt de schuldenaar een bedrag per maand af gelijk aan zijn maximale afloscapaciteit. De schuldenaar wordt verondersteld zich in te spannen zijn afloscapaciteit te vergroten zodat de schuldeisers zo veel mogelijk van hun openstaande vorderingen alsnog kunnen innen. Het voorafgaand aan de schuldregeling afgesproken af te lossen bedrag is daarbij in beginsel het minimum. Wanneer de betrokkene drie jaar lang het afgesproken bedrag heeft afgelost, volgt ‘finale kwijting’: het restant van de schuld wordt kwijtgescholden en de schuldenaar is schuldenvrij. Wanneer de schuldenaar gedurende de drie jaar van de regeling niet aan zijn verplichtingen voldoet door bijvoorbeeld aflostermijnen te missen of nieuwe schulden te maken, wordt de regeling beëindigd en herleven de oorspronkelijke schulden. De uitvoerder van de schuldregeling ziet erop toe dat de schuldenaar zich aan de voorwaarden van de regeling houdt en of deze zich voldoende inspant om zijn afloscapaciteit te vergroten. Wanneer de schuldenaar daarin slaagt komen de extra inkomsten ten gunste van de schuldeisers.

In Amsterdam vindt schuldregelen plaats door het beschikbaar stellen van een krediet waarmee de schulden gesaneerd kunnen worden. Ook hier wordt door de uitvoerder van de schuldhulpverlening bezien of het mogelijk is met schuldeisers overeenstemming te bereiken over het bedrag waarmee zij als aflossing van de openstaande schulden genoegen willen nemen. Het betreft hier dus ook een minnelijk traject. Het grote verschil met de schuldbemiddeling is dat – wanneer de overeenstemming bereikt wordt – de Gemeentelijke Kredietbank Amsterdam (GKA) het desbetreffende bedrag als krediet beschikbaar stelt aan de schuldenaar om daarmee de schuldeisers in een keer te betalen. De schuldeisers boeken de rest van de schuld af en de relatie tussen de schuldeisers en de schuldenaren wordt beëindigd. De schuldenaar krijgt in plaats daarvan een relatie met de GKA als nieuwe, maar nu nog enige schuldeiser. De schuld is gereduceerd tot het bedrag waarmee de oorspronkelijke schuldeisers akkoord zijn gegaan ter aflossing van de schulden. De schuldenaar verplicht zich om het krediet in 36 maanden af te betalen. In tegenstelling tot de schuldbemiddeling zijn er geen ander voorwaarden ten aanzien van bijvoorbeeld het vergroten van de afloscapaciteit. Schuldenaren die tijdens de looptijd van de schuldregeling hogere inkomsten krijgen, mogen het meerdere zelf houden of desgewenst gebruiken hun krediet eerder af te lossen.

Samengevat ligt het grootste verschil tussen beide regelingen voor de schuldenaren in de bestemming van een eventueel hoger inkomen. In geval van een schuldbemiddeling gaan die naar de schuldeisers, terwijl bij een saneringskrediet de schuldenaar deze extra inkomsten zelf mag houden. De overeenkomst tussen beide regelingen is dat de schuldenaren – wanneer er niets aan hun inkomenspositie verandert – gedurende de looptijd van de regeling een besteedbaar inkomen hebben dat onder de geldende bijstandsnorm ligt en dat zij na drie jaar schuldenvrij zijn.

Op basis van bestanden met gegevens omtrent de bijstandsgeschiedenis en de schuldregeling van cliënten is nagegaan of en in welke mate mensen na de start van de schuldregeling uit de uitkering en naar werk stromen. In beide gemeenten werd tijdens de regeling in ongeveer een op de vijf gevallen de bijstandsuitkering beëindigd. De reden daarvoor was eveneens in beide gemeenten in ongeveer een derde van de gevallen het verwerven van een inkomen uit arbeid. In de gehele groep werd in Amsterdam in 8,6% van de gevallen de uitkering om die reden beëindigd tegenover 7,7% in Almere.

Betaald werk was daarmee wel de belangrijkste reden van uitstroom uit de bijstand onder mensen met een schuldregeling, zowel in Amsterdam als Almere. De uitstroom naar werk was hiermee lager dan vanuit de totale bijstandspopulatie in Amsterdam (11,4%) en Almere (9,0%). Vergelijken we Amsterdam met Almere, dan zien we dat het percentage personen met een bijstandsuitkering ten tijde van de start van de regeling in Amsterdam (37,0%) significant hoger ligt dan in Almere (27,5%). Het percentage uitstromers uit de bijstand verschilt niet significant (Amsterdam 8,6% en Almere 7,7%).

Voor Amsterdam was het mogelijk iets preciezer te kijken naar de mensen die de uitkering verlieten. In vergelijking met de mensen die een bijstandsuitkering behielden, blijkt dat de groep uitstromers iets jonger is, een iets hoger opleidingsniveau heeft, iets minder lang van een uitkering afhankelijk is, minder vaak een ontheffing van de sollicitatieverplichting hebben en gemiddeld op een hogere trede van de participatieladder staan.

Om zicht te kunnen krijgen op de achtergronden en motieven van de schuldenaren die wel en juist niet uit de uitkering naar werk ‘stroomden’ hebben we in totaal met 27 bijstandsgerechtigden uit beide gemeenten interviews gehouden. We spraken met negen mensen met betaald werk en achttien zonder.

In vrijwel alle gevallen bleek dat de respondenten na de start van de schuldregeling meer rust en ruimte in hun hoofd kregen en minder last hadden van psychische en lichamelijke klachten (zoals stress, slaapproblemen, spierpijn, depressieve gevoelens).

Die schuldhulp, dat is het belangrijkste, dat is de oplossing. Eindelijk de tunnel vrij, weet je. Zal je wel merken met mensen met schulden.

Ging u dingen anders doen in het dagelijks leven?

Ja, maar daar was ook ruimte voor en je was ook niet de hele tijd zo gestrest als de deurbel ging, zo van Jezus, een deurwaarder, dat was ook meteen weg. O, een deurwaarder, als het een deurwaarder is, doei. Niet meer achter de banken schuilen of wat dan ook. Je kon gewoon opendoen zonder dat je hart tekeerging. Dat is toch wel een hele opluchting.

Een mogelijke verklaring voor deze bevindingen is te vinden in Schaarste (Mullainathan & Shafir, 2014). Volgens de auteurs leidt financiële schaarste tot vermindering van cognitieve bandbreedte. Dat wil zeggen, mensen kunnen minder informatie verwerken wanneer zij langdurig kampen met een financieel tekort. Zij kunnen dan last krijgen van een tunnelvisie, hun aandacht gaat volledig uit naar het urgente financiële probleem. Daardoor blijft er geen ruimte meer over voor andere taken en gedachten die aandacht vragen. In eerste instantie is dit proces nuttig, de focus ligt op het op te lossen probleem. Maar op de lange termijn levert het problemen op, wanneer men zich niet meer kan concentreren op andere uitdagingen of zelfs alledaagse klusjes. Volgens deze theorie bieden programma’s die bandbreedte vrijmaken de meeste steun aan mensen die schaarste ervaren. De voorzichtige conclusie is dat een schuldregeling die (een deel van) de financiële problemen wegneemt wellicht bijdraagt aan het vergroten van deze bandbreedte[4].

Zijn deelnemers wanneer er weer meer cognitieve bandbreedte ontstaat door een schuldregeling vervolgens ook meer gemotiveerd en beter in staat om te zoeken naar werk en vervolgens te gaan werken? Uit de interviews bleek dat de deelnemers overwegend intrinsiek gemotiveerd waren, dat wil zeggen dat zij  zochten naar werk omdat het werk zelf hun plezier en bevrediging zou geven (Deci & Ryan, 1985). Zowel uit de antwoorden uit de gestructureerde vragenlijst als uit de eigen woorden van de deelnemers blijkt dat zij voornamelijk gemotiveerd zijn door aspecten van het werk zelf, zoals de sociale contacten en die zij hiermee opdoen, de structuur die zij hiermee in de dag aanbrengen en de mogelijkheden voor zelfontplooiing die het biedt. Streven naar doelen vanuit intrinsieke motivatie heeft meer kans van slagen én maakt mensen gelukkiger (Deci & Ryan, 2012).

 Een dagbesteding is aan jezelf werken, bijvoorbeeld bij de centrale werkplaatsen. Dan ga je fietsen maken, papier prikken, in tuinen werken, noem maar op, de kinderboerderij. Als je maar bezig bent. Doordat je dat doet, krijg je een ritme.

De meest voorkomende belemmeringen bij het zoeken naar werk en/of werken waren lichamelijke pijn, vermoeidheid, een gebrek aan concentratie, sombere of angstige gevoelens. Uit onderzoek in binnen- en buitenland blijkt ook dat psychische en lichamelijke klachten sterk samenhangen met schulden (Brown, Taylor & Price, 2005). Het oorzakelijke verband is nog niet duidelijk: worden schulden veroorzaakt door de klachten, veroorzaken de klachten de schulden of is er zelfs een derde factor die beide beïnvloedt? Wij zagen dat lichamelijke en psychische klachten (onder andere stress, slaapproblemen, spierpijn en depressieve gevoelens) afnamen na het ingaan van de regeling. Deze klachten vormden echter nog wel een belemmering bij het zoeken naar werk. Wellicht is het onvoldoende wegnemen van de financiële druk hier mede de oorzaak van, of een ander probleem (bijvoorbeeld een scheiding of verlies van een partner) dat ten grondslag ligt aan zowel de schulden als de klachten. Daarnaast speelde in de ogen van de respondenten nog een belemmering een rol: een gebrek aan kennis en/of vaardigheden. Hoewel deelnemers dus minder klachten hadden en veelal gemotiveerd waren om weer aan het werk te gaan, lijkt daarmee nog niet voldaan te zijn aan een voldoende voorwaarde voor bijstandsgerechtigden om na het ingaan van een schuldregeling gemakkelijk aan het werk te komen.

Ik kan niet drie uur staan, dat gaat niet met die rug, dan valt er al zoveel af. En probeer dan maar wat te vinden, voor de rest kan ik niks. Zou jij mij inhuren voor weet ik veel wat? Natuurlijk niet, want ik ben veel te duur, dus dat kan ik vergeten.

Ten slotte vroegen wij ons af of vooraf afrekenen, zoals dat gebeurt in Amsterdam, iets oplevert ten opzichte van achteraf afrekenen, zoals in Almere. Uit de interviews blijkt – net als uit de kwantitatieve analyses – geen duidelijk verschil tussen de gemeentes Amsterdam en Almere in de motivatie van mensen om weer te gaan werken. Een van de veronderstellingen die ten grondslag ligt aan de keuze voor een schuldsanering vooraf in plaats van achteraf is dat dit een incentive oplevert voor bijstandsgerechtigden om weer aan het werk te gaan. Achtergrond voor deze veronderstelling is dat de extra inkomsten uit werk niet aangewend hoeven te worden om de schulden af te lossen; de schuldenaar mag ze houden. In de interviews hebben wij geen aanwijzingen gevonden voor de hypothese dat vooraf afrekenen (zoals in Amsterdam) een sterkere motivatie oplevert voor het zoeken naar werk dan achteraf afrekenen (zoals in Almere).

Een alternatieve hypothese is dat mensen die ‘in een schuldregeling zitten’ moeite hebben met veranderingen in hun financiële situatie, omdat die zorgen voor onzekerheid over wat nu ‘eigen’ is en wat voor het aflossen van de schulden gereserveerd moet worden. Ook al zijn de desbetreffende regels duidelijk, de beleving van de betrokkenen kan anders zijn. In dit geval zou het vooraf of achteraf afrekenen niet veel uitmaken: mensen zouden proberen veranderingen in hun financiële situatie te voorkomen omdat die – in hun beleving – te veel risico’s met zich meebrengen, ook al ze er meer geld aan kunnen overhouden. Uit de interviews bleek dat deelnemers zowel in Amsterdam als in Almere terughoudend waren bij het zoeken naar werk uit angst de stabiliteit van hun inkomen en daarmee de schuldregeling in gevaar te brengen.

En ze verplichten je terwijl je in het traject loopt kinderopvang te nemen zodat je eindelijk als het ware op je max kan zitten om inkomen te werven. Dat is heel logisch, van de andere kant ook niet want een van de schulden die ontstaan is tijdens dit project, is vanwege de kinderopvang. (…) Het is te duur en als ik er nu voor kies om met kinderopvang in zee te gaan dan moet ik alles weer scherp in de gaten houden. Zoals de dingen nu verlopen met PLANgroep zit ik daar niet op te wachten en zal het alleen maar meer problemen gaan creëren.

Risico’s zijn bijvoorbeeld gaten in het inkomen tussen beëindiging van de uitkering en toeslagen en de eerste uitbetaling van het loon, of bij beëindiging van een arbeidsovereenkomst tijdens de proefperiode. Zo’n tijdelijke terugval in het inkomen als gevolg van de ‘bureaucratie rondom werkacceptatie’ kan nu – als gevolg van het ontstaan van nieuwe schulden –  tot een beëindiging van de schuldregeling leiden. Wetenschappelijke literatuur ondersteunt deze bevinding en laat zien dat mensen, zeker in onzekere situaties, risicomijdend zijn (Kahneman, 2012). Dit is te ondervangen wanneer de gemeente bij de start van een nieuwe arbeidsbetrekking het inkomen garandeert: zo is er geen kans op nieuwe schulden en daarmee beëindiging van een schuldregeling. Ook zou de schuldhulpverlener in schuldregelingen afspraken kunnen opnemen over tijdelijke terugloop van het inkomen bij het aangaan van een dienstverband. Ten slotte verdient de mogelijkheid van de garantie van een minimale bijstandsuitkering voor de loop van de schuldregeling nader onderzoek. Daarmee wordt de kans op het ontstaan van gaten in de inkomensvoorziening in ieder geval kleiner en daarmee ook het risico op het maken van nieuwe schulden.

Tot slot

De belangrijkste bevindingen uit dit onderzoek zijn dat enerzijds dat instroom in een schuldregeling niet leidt tot een veel sterkere arbeidsmarktoriëntatie van bijstandsgerechtigden of een grotere uitstroom uit de bijstand en anderzijds dat er nauwelijks verschil is in uitstroom naar werk uit de bijstand tussen deelnemers aan schuldbemiddeling en schuldsanering. In beide situaties vinden relatief weinig mensen werk. Om dat te bevorderen zou ingezet kunnen worden op een specifiek op deze situatie en dit moment gerichte intensivering van de begeleiding naar werk van deze groep.

De resultaten tonen dat mensen die ‘in een schuldregeling zitten’ gemotiveerd zijn om te gaan werken en meer bandbreedte ervaren, maar wel moeite hebben met eventuele veranderingen in hun financiële situatie. Die veranderingen worden ervaren als een potentiële bedreiging voor het kunnen voortzetten van de schuldenregeling; inkomensonzekerheid wordt ervaren als een risico op nieuwe schulden. Uitstroom naar werk kan wellicht bevorderd worden door begeleiding meer te richten op het verminderen van de ervaren risico’s van en kans op inkomensonzekerheid en tegelijkertijd op het vergroten van de beleving van de voordelen van weer gaan werken.

Dit is een tweede artikel als vervolg op bovenstaande eerste deel.

Uit de schulden, aan het werk?

Hoe te bevorderen dat uitkeringsgerechtigden in een schuldregeling gaan werken?
Momenteel blijkt slechts een fractie van de bijstandsgerechtigden die in een wettelijke of minnelijke schuldregeling zitten, te gaan werken. Voor betrokkenen, schuldeisers, uitkeringsverstrekker (veelal de gemeente) en de samenleving als geheel zou het veel beter zijn wanneer dat wel het geval zou zijn. Wij pleiten er voor dat dit langs twee wegen sterk te bevorderen. Allereerst zouden schuldeisers sneller akkoord moeten gaan met een schuldregeling voor bijstandsgerechtigden, bij voorkeur d.m.v. een minnelijke regeling met inzet van een saneringskrediet. Daarnaast zouden schuldenaren direct na toekennen van een dergelijke schuldregeling werk gerichte coaching en/of training moeten krijgen.

Hoe lager het huishoudinkomen, des te groter is de kans op het ontwikkelen van schulden. Hoewel veel meer factoren van invloed zijn op het ontstaan van schulden is een laag inkomen vermoedelijk wel de grootste risicofactor. Dat we onder mensen met schulden en in een schuldregeling een oververtegenwoordiging van bijstandsgerechtigden zien zal dan ook niemand verbazen. Van alle mensen die zich bij de schuldhulpverlening melden ontvangt ruim 30% een bijstandsuitkering. Over het aandeel bijstandsgerechtigden onder de mensen die zijn toegelaten aan tot een schuldenregeling zijn landelijk geen betrouwbare landelijke gegevens beschikbaar. Voor Amsterdam en Almere weten we dat het aandeel bij een minnelijke regeling op moment van toekenning van de regeling 37 respectievelijk 28% was (Laan, van der & van Geuns, 2016). Over mensen die zijn toegelaten tot de WSNP rapporteert Bureau WSNP dat 25% van de mensen die alleen een WSNP-bewindvoerder hebben, een bijstandsuitkering ontvangen. Van de mensen die ‘in de WSNP zitten’ én onder beschermingsbewind staan, ontvangt 35% bijstand. Bureau WSNP geeft geen gewogen gemiddelde, maar vermoedelijk ligt dat ergens rond de 26-27%.

Om voor deze groepen het risico op het – opnieuw – ontstaan van schulden te verminderen is het vergroten van het huishoudinkomen een belangrijke en wellicht zelfs noodzakelijke voorwaarde. De enige twee reële manieren om het inkomen te verhogen zijn voor bijstandsgerechtigden een inkomen uit betaald werk verwerven of een huishouden vormen met iemand die een hoger inkomen heeft. Tot voor kort was er geen enkel inzicht in de mate waarin bijstandsgerechtigden na toegelaten te zijn tot een schuldregeling erin slaagden (weer) betaald werk te vinden. Om in deze kennislacune te voorzien heeft het lectoraat Armoede en Participatie van de Hogeschool van Amsterdam twee onderzoeken gedaan naar de mate waarin mensen na toelating tot een minnelijke of wettelijke schuldregeling erin slaagden betaald werk te verwerven. In de eerste editie van Zelf lieten wij zien dat na instroom in een minnelijke schuldregeling bijstandsgerechtigden slechts bij grote uitzondering betaald werk verwerven. Omdat de WSNP bijstandsgerechtigden verplicht zijn om alles te doen wat in hun mogelijkheden ligt om een zo hoog mogelijk inkomen te verwerven, zou dat tot de verwachting kunnen leiden dat de uitstroom van mensen in de WSNP uit de bijstand groter zou zijn dan onder de deelnemers aan een minnelijk traject. Na een korte samenvatting van de resultaten van het eerste onderzoek naar de minnelijke regeling en een presentatie van nieuwe resultaten van het onderzoek onder WSNP’ers trekken wij in dit artikel enkele overkoepelende conclusies en komen we met suggesties voor een nieuwe uitvoeringspraktijk.

Uitstroom uit de bijstand bij minnelijke schuldregeling

Wij voerden onderzoek uit in Amsterdam en Almere en in beide steden is de uitstroom van bijstandsgerechtigden naar betaald werk na toelating tot de minnelijke schuldregeling minder dan 10%. Daarmee is de uitstroom naar werk lager dan onder bijstandsgerechtigden in het algemeen. Er is bovendien hoegenaamd geen verschil in de uitstroom naar werk tussen Amsterdam en Almere, terwijl de schuldregeling wel fundamenteel van elkaar verschilt. Amsterdam hanteert standaard een schuldregeling door verstrekking van een saneringskrediet zodat schuldeisers direct hun geld krijgen en de schuldenaar slechts een schuldeiser overhoudt: de gemeente. Almere past de meer gebruikelijke methodiek toe van een minnelijke schuldregeling waarbij finale kwijting pas aan het einde van de schuldregelingsperiode van drie jaar plaats vindt. Tussentijdse beëindiging van de schuldregeling leidt tot herleving van alle oorspronkelijke schulden bij de oorspronkelijke schuldeisers. Hoewel er op basis van de verschillen tussen de regelingen en de gevolgen daarvan voor de schuldenaren een verschillende uitkomst verwacht had kunnen worden, vonden wij dat niet. De grotere zekerheid die schuldenaren in Amsterdam krijgen doordat de sanering van de schulden aan het begin van de schuldregelingsperiode plaats vindt, leidt niet tot een ander gedrag richting arbeidsmarkt.

In de interviews met Amsterdamse en Almeerse bijstandsgerechtigden die werden toegelaten tot de schuldregeling, wordt dit beeld bevestigd. De redenen om wel of niet naar werk te gaan zoeken zijn in beide steden vergelijkbaar. Voorop staat dat de grote meerderheid van de geïnterviewden gemotiveerd is om te gaan werken. Zowel de sociale als de financiële voordelen worden daarbij genoemd. Tevens geven veruit de meeste respondenten aan dat toelating tot de schuldregeling rust en ruimte geeft. Er valt veel druk van hen af. Dat de meeste mensen uiteindelijk toch niet naar werk gaan zoeken heeft te maken met onzekerheid over zowel het zoeken naar werk als over de mogelijkheden en kansen op de arbeidsmarkt. Respondenten zijn op zoek naar structuur in hun leven, maar weten eigenlijk niet goed hoe dat aan te pakken en zeker niet hoe naar werk te zoeken en naar welk werk. Respondenten geven ook aan dat ze onzeker zijn over hun schuldenregeling en lijken daardoor risicomijdend te worden: wat als veranderingen in mijn inkomen leidt tot nieuwe schulden? Een vrij grote groep respondenten geeft bovendien aan dat zij te maken hebben met gezondheidsbelemmeringen, zowel fysiek als psychosociaal. Zij voelen zich dus verminderd/niet in staat (weer) te gaan werken.

Op basis van dit eerste onderzoek concluderen we dat toelating tot een minnelijke schuldregeling voor bijstandsgerechtigden weliswaar voelt als een moment van verandering (geen druk en stress meer) en bijstandsgerechtigden willen in meerderheid ook wel weer gaan werken, maar in de praktijk slagen slechts weinigen erin werk te vinden. Ook wanneer betaald werk direct leidt tot een financiële verbetering van de eigen situatie zoals onder de Amsterdamse voorwaarden leidt dat niet tot een verhoogde uitstroom uit de bijstand. Betrokkenen hebben meer nodig om weer aan het werk te gaan dan zekerheid rondom de schulden, psychische rust en het perspectief van een hoger inkomen. Anders geformuleerd: deze veranderingen leiden niet automatisch tot een aanpassing van het werkzoekgedrag.

Omdat het niet mogelijk blijkt om voor alle mensen met problematische schulden een minnelijke schuldregeling tot stand te brengen, doet een deel van hen een beroep op de WSNP. Welk deel dat is, weten we eigenlijk niet precies. Wel weten we hoeveel mensen er jaarlijks door de rechter worden toegelaten tot de WSNP.

In 2015 waren dat ruim 11.000 mensen (65% van de ingediende verzoeken) (WSNP Monitor, 2015). Dit is hoogstwaarschijnlijk aanzienlijk minder dan het aantal minnelijke regelingen dat tot stand komt. Dit laatste wordt door Jungmann en Kruis voor 2014 geschat op 28.500 minnelijke regelingen . Hiervoor zagen we al dat ruim een kwart van de mensen die tot de WSNP zijn toegelaten een bijstandsuitkering ontvingen op moment van toekenning. Omdat geen landelijke cijfers bekend zijn over de mate waarin deze groep werk vond tijdens de wettelijke schuldsanering hebben wij daar dossieronderzoek naar gedaan bij een grote WSNP-bewindvoerder in Amsterdam. Dit brengt uiteraard beperkingen met zich mee voor de conclusies omdat we weten dat er vrij grote regionale verschillen zijn tussen zowel het aantal aanvragen als het aantal toekenningen WSNP (zie: WSNP Monitor 2015). Wij waren echter op voorhand vooral geïnteresseerd in het antwoord op de vraag of de andere voorwaarden van de WSNP (grote druk op het verwerven van een zo hoog mogelijk inkomen) zou leiden tot een fundamenteel hogere uitstroom uit de bijstand. We vergelijken hieronder daarom de uitkomsten van het dossieronderzoek naar uitstroom uit de bijstand onder personen toegelaten tot de WSNP in Amsterdam met die voor de mensen voor wie in Amsterdam een minnelijke schuldsanering tot stand kwam.

De onderzoekspopulatie waar wij naar gekeken hebben, bestond uit mensen die in 2013, 2014 en de eerste helft 2015 werden toegelaten tot de WSNP en onder bewind stonden bij Stichting CAV in Amsterdam. Het ging in totaal om 443 personen min of meer gelijkelijk verdeeld over de drie jaren. Van deze groep ontving 37,7% op moment van toelating tot de WSNP een bijstandsuitkering. Dit aandeel is dus vrijwel gelijk met het aandeel bijstandsgerechtigden onder de groep die in Amsterdam tot de minnelijke regeling werd toegelaten in dezelfde periode. Bij de mensen die werden toegelaten tot de WSNP was de totale gemiddelde schuld die gesaneerd ‘moest’ worden aanzienlijk hoger dan bij de mensen voor wie een minnelijke regeling tot stand kwam: € 79.000 (mediaan € 43.000) tegen € 14.000. Vermoedelijk ligt de reden voor het niet tot stand komen van de minnelijke sanering bij de meerderheid van de eerste groep ook in de hoogte van de schuld.

Zekerheid daaromtrent hebben we echter niet. De centrale vraag voor ons onderzoek was: hoeveel mensen stroomden gedurende de wettelijke sanering geheel of gedeeltelijk uit de bijstand en verkregen werk? Het blijkt dat onder de WSNP-groep voor een aanzienlijk kleinere groep de bijstandsverstrekking werd beëindigd wegens werk aanvaarding dan voor de groep die in een minnelijk traject ‘zat’: gemiddeld 3,6% van de hele WSNP-groep tegenover 8,6% binnen de ‘minnelijke groep’. Wanneer we de mensen voor wie de bijstandsuitkering verlaagd werd wegens werk aanvaarding meenemen dan stijgt de (gedeeltelijk) uitstroom uit de bijstand onder de WSNP-groep naar 12%. Daar staat echter tegenover dat voor een deel van deze groep de bijstandsuitkering ook weer verhoogd werd wegens beëindiging van het werk: 2,4%. Verdisconteren we dit in de cijfers dan zien we dat er eigenlijk geen verschil is tussen de WSNP- en de minnelijke groep.

Parallel aan het door het lectoraat uitgevoerde dossieronderzoek heeft een student Toegepaste Psychologie van de Hogeschool van Amsterdam op ons verzoek in het kader van zijn afstudeeronderzoek een aantal bijstandsgerechtigden die zijn toegelaten tot de WSNP geïnterviewd. Doel was vooral na te gaan of zij anders tegenover werk zoeken en gaan werken staan dan de in het eerdere onderzoek geïnterviewden. In totaal zijn zeven mensen geïnterviewd. Uit de interviews kwam ongeveer hetzelfde beeld naar voren als uit de interviews met de minnelijke groep. De meerderheid van de respondenten ervoer rust als gevolg van de start van de WSNP, hoewel sommigen aangaven dat de rust er zeker nog niet was mede vanwege de verplichtingen vanuit de WSNP. Alle respondenten waren vanuit zichzelf gemotiveerd om te gaan werken, en zeker niet alleen vanwege de WSNP-verplichtingen daaromtrent. De conclusie van het afstudeeronderzoek luidde:
Het overgrote deel van de respondenten kan ingedeeld worden onder autonome motivatie. De motivatie voor het zoeken van een baan was aanwezig onder de respondenten, twee respondenten solliciteerden bijvoorbeeld meer dan het minimum van de sollicitatieplicht. In het licht van de zelfdeterminatietheorie ontbrak het de respondenten voornamelijk aan een gevoel van competentie en verbondenheid (Lugt, van der, 2016).

Uitstroom uit de bijstand met een WSNP of minnelijke regeling: conclusies
Beide onderzoeken maken twee belangrijke punten duidelijk: 1) het aandeel bijstandsgerechtigden dat uitstroomt en werk aanvaart is na toelating tot een minnelijke of wettelijke schuldregeling ongeveer gelijk en 2) bijstandsgerechtigden toegelaten tot een schuldregeling stromen niet vaker uit de bijstand naar betaald werk dan bijstandsgerechtigden in het algemeen.

De eerste conclusie geeft geen onderbouwing voor de gedacht die volgens schuldhulpverleners in het minnelijk traject bij een deel van de crediteuren leeft dat de WSNP zou bevorderen dat bijstandsgerechtigden zich meer zouden gaan inspannen om werk te gaan zoeken. Schuldhulpverleners zeggen zowel in dit onderzoek als daarbuiten dat een deel van de schuldeisers medewerking aan een minnelijk traject weigeren omdat ze denken/hopen dat juist de groep schuldenaren die een bijstandsuitkering ontvangt, onder druk van de WSNP een hoger inkomen zou gaan verwerven. In dit onderzoek is daar geen enkel bewijs voor gevonden. Het overgrote deel van de betrokkenen ontving gedurende de hele onderzochte WSNP-periode een bijstandsuitkering. Wat betreft de snellere uitstroom uit de bijstand lijkt juist het tegendeel waar: de uitstroom naar betaald werk is onder bijstandsgerechtigden die toegelaten waren tot een wettelijke of minnelijke schuldregeling kleiner dan onder reguliere bijstandsgerechtigden.

Uit de interviews met deelnemers aan zowel een minnelijke als een wettelijke schuldregeling, blijkt dat de betrokkenen vanuit zichzelf gemotiveerd zijn om te gaan werken, maar enerzijds niet goed weten hoe dat aan te pakken en anderzijds een aantal belemmeringen ervaren waardoor zij niet of slechts in beperkte mate ‘de daad bij het woord voegen’. Zij willen dus wel werken, maar gaan niet of slechts in beperkte mate daadwerkelijk en effectief werk zoeken. Tegelijkertijd geven de meeste respondenten aan dat zij na de start van de regeling meer rust ervaren en minder stress. Zij geven aan dat daarmee de omstandigheden om weer te gaan werken op zich verbeterd zijn. Juist daarom zien wij mogelijkheden om specifiek voor deze groep te komen tot een uitgebreidere en effectievere ondersteuning zowel voorafgaand aan als tijdens het saneringstraject. Doel daarvan zou moeten zijn betrokkenen te ondersteunen bij het realiseren van hun wens om enerzijds zo snel mogelijk duidelijkheid te krijgen over hun schuldensituatie en daarmee rust te geven en anderzijds weer aan het werk te kunnen gaan. Dit geldt zowel deelnemers aan een schuldbemiddeling als schuldenaren die een saneringskrediet toegekend hebben gekregen: de uitstroom naar werk was vanuit beide groepen vrijwel gelijk.

In de laatste paragraaf van deze bijdrage presenteren wij twee alternatieven voor de op dit moment meest gangbare vormen van begeleiding en ondersteuning.

Op weg naar werk: snellere akkoorden en gerichte ondersteuning?
Het zou voor schuldenaren, schuldeisers, gemeenten en de samenleving als geheel veel beter zijn als meer bijstandsgerechtigden in een wettelijke of minnelijke schuldregeling zouden gaan werken. Op basis van bovenstaande resultaten pleiten wij er voor dit langs twee wegen sterk te bevorderen. Allereerst zouden schuldeisers sneller akkoord moeten gaan met een schuldregeling voor bijstandsgerechtigden, bij voorkeur d.m.v. een minnelijke regeling met inzet van een saneringskrediet.

Ten tweede zouden bijstandsgerechtigde schuldenaren direct na toekennen van een dergelijke schuldregeling werk gerichte coaching en/of training moeten krijgen. We zien namelijk dat de autonome uitstroom naar werk zeer klein is, maar dat de motivatie er bij velen wel is maar dat zij ondersteuning nodig hebben bij het vertalen van die motivatie naar het zoeken van concreet werk. Hierbij spelen zowel een laag zelfvertrouwen als niet weten waar men voor in aanmerking komt en waar werkgevers op zitten te wachten.

Samen met een aantal schuldeisers en een schuldhulpverleningsorganisatie of gemeente zouden we kunnen pionieren en met een experiment kunnen verkennen of deze aanpak succesvoller is dan de huidige aanpak. Hiervoor zou een groep van ongeveer 50-100 personen voor wie de betrokken schuldeisers normaal gesproken een minnelijke schuldregeling afwijzen, geselecteerd worden bij wie de schuldeisers nu wel instemmen met de minnelijke regeling. De betrokken gemeente zou in die gevallen een saneringskrediet beschikbaar moeten stellen. De groep wordt random geselecteerd zodat er geen cherry picking door de schuldeisers kan plaatsvinden.

De helft van hen zou vervolgens extra begeleid/gecoacht moeten worden gericht op terugkeer naar de arbeidsmarkt direct na de start van de schuldregeling, terwijl de andere helft geen extra ondersteuning zou moeten ontvangen. De begeleiding/coaching zou kunnen bestaan uit ondersteuning bij het ontwikkeling van een dagelijkse ritme (structuur) en een professioneel netwerk, geruststelling bij onzekerheden rondom de schuldenregeling en begeleiding bij het zoeken en vinden van passend werk, ook bij fysieke of psychische belemmeringen.

Opbrengst
De hierboven beschreven aanpak en het experiment zouden aanzienlijke voordelen hebben voor de alle betrokken partijen. Zo’n experiment zou, als het goed wordt uitgevoerd, kunnen laten zien of een minnelijke regeling met inzet van een saneringskrediet inderdaad eerder tot werkzoekend gedrag en baansucces leidt dan een reguliere minnelijke schuldbemiddeling of een WSNP traject. Een vergelijkbaar experiment met de WSNP (sanering vooraf) is binnen de huidige wettelijke context niet mogelijk. Wel zou geëxperimenteerd kunnen worden met meer coaching voor de bijstandsgerechtigde binnen de WSNP. Daarvoor is alleen extra budget nodig. De WSNP-bewindvoerder is hiervoor niet geëquipeerd en heeft daarvoor ook onvoldoende budget beschikbaar.

Een experiment kan ook duidelijkheid geven over de vraag of een minnelijke regeling alleen voldoende is, of dat daarbij aanvullende ondersteuning noodzakelijk is. Op deze manier kan op een relatief simpele manier met een kleinschalig experiment gezocht worden naar een vernieuwende aanpak van schulden die leidt tot een duurzame oplossing. Eventueel kan parallel dus ook een experiment in de WSNP met alleen meer coaching op arbeidsmarkt-re-integratie worden opgezet.
Sneller akkoord gaan met een schuldregeling voor bijstandsgerechtigden en deze de vorm van een saneringskrediet te geven heeft voor alle partijen voordelen:

  • Voor de schuldeiser zijn de voordelen dat deze eerder duidelijkheid heeft over wat nog terugbetaald gaat worden en – in geval van een saneringskrediet – het geld ook veel eerder ‘binnen’ is. De na instemming met de regeling openstaande vordering komt dus zeker en meteen binnen. Het door veel schuldeisers gepercipieerde nadeel dat dan niet geprofiteerd wordt van eventuele inkomensgroei blijkt bij bijstandsgerechtigden verwaarloosbaar klein te zijn. Slechts enkelen gaan immers aan het werk.
  • Voor de schuldenaar is de duidelijkheid omtrent hoogte nog terug te betalen schuld en de minimalisering van het risico om een keer een aflossingstermijn te moeten missen als gevolg van een ‘ongeluk’, een belangrijk voordeel.
  • Voor de overheid/samenleving is het voordeel dat de uitvoeringskosten uiteindelijk vermoedelijk lager zijn. De kosten van de investering nodig voor het toekennen van saneringskredieten zijn relatief beperkt.

Als hiermee meer bijstandsgerechtigden vanuit een dergelijke schuldregeling gaan werken, levert ook dat betrokkenen, schuldeisers, uitkeringsverstrekker (veelal de gemeente) en de samenleving veel op.

Door Jorien van der Laan (MSC) en dr. Roeland van Geuns.

Roeland van Geuns is sinds 2012 lector Armoede en participatie aan de Hogeschool van Amsterdam waar hij leiding geeft aan een onderzoeksgroep van vijftien (docent-)onderzoekers die projecten uitvoeren op het terrein van schulden, armoede en re-integratie. De projecten hebben betrekking op zowel de vraag wie er in armoede leven en waarom dat het geval is als op de vraag hoe professionals deze mensen effectief kunnen ondersteunen en hoe projecten en interventies zo effectief mogelijk kunnen worden ingericht. De positie en behoeften van de betrokken burgers is daarbij altijd het uitgangspunt.

Jorien van der Laan werkt als senior onderzoeker voor het lecotoraat Armoede en Participatie van de Hogeschool van Amsterdam. Ze is een sociaal en gezondheidspsycholoog en is gespecialiseerd in motivatie processen en kwetsbare groepen.

Auteurs

Roeland van Geuns is sinds 2012 lector Armoede en participatie aan de Hogeschool van Amsterdam waar hij leiding geeft aan een onderzoeksgroep van vijftien (docent-)onderzoekers die projecten uitvoeren op het terrein van schulden, armoede en re-integratie. De projecten hebben betrekking op zowel de vraag wie er in armoede leven en waarom dat het geval is als op de vraag hoe professionals deze mensen effectief kunnen ondersteunen en hoe projecten en interventies zo effectief mogelijk kunnen worden ingericht. De positie en behoeften van de betrokken burgers is daarbij altijd het uitgangspunt.

Jorien van der Laan werkt als senior onderzoeker voor het lecotoraat Armoede en Participatie van de Hogeschool van Amsterdam. Ze is een sociaal en gezondheidspsycholoog en is gespecialiseerd in motivatie processen en kwetsbare groepen.

Referenties

  • Brown, S., Taylor, K., & Price, S. W. (2005). Debt and distress: Evaluating the psychological cost of credit. Journal of Economic Psychology, 26(5), 642-663.
  • Deci, E. L., & Ryan, R. M. (2012). Motivation, personality, and development within embedded social contexts: An overview of self-determination theory. In R. M. Ryan (Ed.), The Oxford Handbook of Human Motivation (pp. 85-107). Oxford, Verenigd Koninkrijk: Oxford University Press.
  • Jungmann, N, e.a. (2015) Onoplosbare schuldsituaties. Utrecht: Hogeschool Utrecht/Tilburg: NVVK.
  • Kahneman, D. (2012). Ons feilbare denken. Business Contact.
  • Laan, J. van der & R.C. van Geuns (2016) Schuldenvrij: de weg naar werk? Een onderzoek naar de vraag wat het volgen van een schuldregeling doet met het zoeken en vinden van werk. Amsterdam: Hogeschool van Amsterdam.
  • Panteia (2015). Huishoudens in de rode cijfers 2015. Over schulden van Nederlandse huishoudens en preventiemogelijkheden. Verkregen van Panteia website: http://www.panteia.nl/Nieuwsoverzicht-Panteia/Huishoudens%20in%20de%20rode%20cijfers#.VvJYk-IrK00
  • Mullainathan, S. & E. Shafir (2013) Schaarste. Hoe gebrek aan tijd en geld ons gedrag bepalen. Amsterdam: Maven Publishing.
  • Combrink-Kuiters, L, S.L. Peters & C. Verkleij (2016) Monitor WSNP. Twaalfde meting over het jaar 2015. Utrecht/Den Haag (Raad voor Rechtsbijstand/CBS).
  • Jungmann, N & G. Kruis (2015) Het verhaal achter de cijfers. De doorstroming van de minnelijke schuldhulpverlening naar de wettelijke schuldsanering. Amsterdam (Regioplan).
  • Laan, J. van der & R. Van Geuns (2016) Schuldenvrij: de weg naar werk? Een onderzoek naar de vraag wat het volgen van een schuldregeling doet met het zoeken en vinden van betaald werk. Amsterdam (HvA, AKMI)
  • Lugt, R. Van der (2016) Onderweg naar werk. Een onderzoek naar de optimalisatie van arbeidsmarktparticipatie van schuldenaren onder de Wet Sanering Natuurlijke Personen met een bijstandsuitkering. Amsterdam (HvA).