Julia den Hartogh studeerde o.a. Nederlands Recht. Julia heeft zeer diverse functies bekleed op het terrein van schulden, bewind en armoede. Van onderzoeker tot manager en van strategisch adviseur tot regionaal en landelijk projectleider. Julia is nu werkzaam bij de Hogeschool Utrecht waar zij inzet op het realiseren en voeden van lerende organisaties en medewerkers vanuit de verbinding onderwijs, beroepspraktijk en onderzoek. Daarnaast werkt ze als zelfstandig adviseur en is ze zowel binnen gemeenten, zorginstellingen als organisaties voor beschermingsbewind actief.

Het aantal bewinden is het laatste decennium sterk gestegen. Het totaal aantal lopende  bewinden  (hiertoe rekent de rechtspraak: mentorschap, beschermingsbewind en curatele) bedroeg eind 2014 ruim 260.000, een verdubbeling vergeleken met begin 2010, toen er ruim 130.000 bewinden liepen[1]. Aan die bewinden zijn kosten voor de mentor, bewindvoerder dan wel curator  verbonden.  Beschikt  de persoon voor wie deze beschermingsmaatregel is getroffen over te weinig middelen om deze kosten te dragen, dan kan hij hiervoor bijzondere bijstand aanvragen bij de gemeente. De gemeente is vervolgens gehouden deze kosten te vergoeden. De stijging van het aantal bewinden heeft daardoor ook gevolgen voor het budget dat gemeenten op dit vlak beschikbaar dienen te stellen[2]. Om de groei van het beroep op de bijzondere bijstand voor kosten bewind een halt toe te roepen willen de gemeenten meer grip – grip op de mate waarin met name beschermingsbewind wordt aangevraagd.

Beschermingsbewind

Beschermingsbewind is een maatregel waarbij het beheer over de goederen van betrokkene overgaat naar de bewindvoerder. 2/3 van het totaal aantal bewinden (ca. 180.000: eind 2014[3]) ziet op beschermingsbewind, de overige bewinden zien op curatele of mentorschap. Beschermingsbewind kon  tot 1 januari 2014 enkel worden uitgesproken indien iemand tijdelijk dan wel duurzaam door een lichamelijke dan wel geestelijke toestand  niet  in  staat is zijn vermogensrechtelijke belangen behoorlijk waar te nemen (artikel 1:431 BW). In de jaren voor 2014 is de praktijk ontstaan om ook verzoeken tot onderbewindstelling te honoreren indien iemand vanwege problematische schulden in een situatie terecht was gekomen dat hij niet langer verantwoord zijn vermogensrechtelijke belangen kon waarnemen. Voor deze zogenaamde schuldenbewinden is per 1 januari 2014 ook een grondslag in de wet gecreëerd.

De praktijk van voor 2014 zag met name op situaties waarbij de  problematische schulden ook gevolgen hadden voor iemands geestelijk functioneren.  Het  in opdracht van het ministerie van SZW uitgevoerde verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden laat in de periode na 2014 dan ook een duidelijke verschuiving zien van het gebruik van de grondslag geestelijke toestand naar problematische schuld[4]. Of de codificering van deze zogenaamde “schuldenbewinden” ook een toename van het beroep op beschermingsbewind tot gevolg heeft gehad, is op dit moment nog niet duidelijk.

Feit is wel dat gemeenten juist de noodzaak van deze “schuldenbewinden” vaak in twijfel trekken, daarbij wijzend op hun eigen instrumentarium in het kader van de schuldhulpverlening. Vanuit het perspectief van verschillende gemeenten zou de rechter idealiter gehouden moeten zijn eerst te toetsen welke alternatieven de gemeente in het kader van de schuldhulpverlening zelf aanbiedt. Enkel indien deze alternatieven geen soelaas bieden zou het verzoek tot onderbewindstelling dan toegewezen kunnen worden.

Alternatieven voor bewind

In de praktijk lopen al diverse projecten en initiatieven. Gemeenten zoals Arnhem, Wageningen, Den Bosch, Emmen, Amersfoort, Utrecht, Den Haag en Apeldoorn zijn druk met het verkennen en vormgeven van nieuwe trajecten. Trajecten die tot doel hebben gemeentelijke producten in te zetten die burgers (mogelijk beter) kunnen bedienen dan het rechtsmiddel beschermingsbewind, dan wel die gezien de maatschappelijke kosten van bewind een goedkoper alternatief vormen of producten die tijdelijker zouden kunnen worden ingezet dan bewind. Denk hierbij aan budgetcursussen, inzet van vrijwilligers en budgetbeheer.

Traceren en bereiken

Opvallend is de wijze waarop gemeenten boven besproken alternatieven vormgeven. Het niet altijd expliciet geformuleerde uitgangspunt lijkt te zijn dat een burger bij problemen zich eerst tot de gemeente richt (wijken buurtteams hierbij inbegrepen). Werk je vanuit dit uitgangspunt dan is – bij de vormgeving van een alternatief – de belangrijkste vraag of de gemeente (of een van haar ketenpartners) vergelijkbare dienstverlening kan aanbieden. Niet de vraag of deze burger ook vergelijkbare dienstverlening vanuit de gemeente wil. Die vraag blijft eigenlijk onbesproken.

Het uitgangspunt van een zich eerst tot de gemeente richtende hulpbehoevende burger is standaard voor bestuursorganen en als dusdanig ook vastgelegd in verschillende wetgeving[5]. Dat deze hulpbehoevende burger zich niet altijd en als het gaat om schuldhulpverlening zelfs veelal[6] niet tot de gemeente richt, is ook bekend. Het traceren en bereiken van de niet-gebruikende burger vormt dan ook een centraal vraagstuk voor het gemeentelijk armoedeen schulden[7]. In dat kader zet een groot aantal gemeenten in op een outreachende aanpak, bijvoorbeeld met Eropaf teams. Deze teams benaderen burgers bij  wie – op basis van door de gemeente via convenantpartijen (b.v woningstichtingen/energieleveranciers) verkregen informatie – vaak meerdere betalingsachterstanden spelen. Ook bij de huidige ontwikkeling van wijkteams speelt dit outreachende aspect een rol. Achterliggende gedachte is dat een loket in de wijk de extra drempel van een verderop gelegen centraal loket wegneemt. Traceren en bereiken vormen daarbij steeds de kernwoorden.

Verleiden

Hoe anders is het uitgangspunt dat bijvoorbeeld binnen de retail wordt gehanteerd. Een product verkopende partij kan er niet vanuit gaan dat dit product zich wel vanzelf verkoopt, zij moet de burger verleiden. Om die burger te kunnen verleiden, er voor te zorgen dat de burger aan het eind van zijn zoektocht naar een passend product bij hem terecht komt, wordt hier veelal gewerkt met zogenaamde customer journeys. Bij een customer journey wordt eerst gekeken naar wie je zelf als aanbieder bent, wat zijn je unique selling points. Van daaruit wordt de stap naar de behoefte van de klant gemaakt en welke reis (journey) deze klant moet doorlopen om vanuit zijn behoefte bij jouw product terecht te komen. Wat zijn afhaak momenten en op welke momenten kun je de klant juist weer aan  je binden. Zie hieronder een voorbeeld van een customer journey van een klant van Ikea.

Onderdelen van die journey werken aanschaf motiverend (in het voorbeeld: display setting/product trial), terwijl andere onderdelen juist aanschaf ontmoedigend werken (in het voorbeeld: self service/search stock). Om een klant te verleiden is het zaak je eigen customer journey zo in te richten dat binnen die customer journey aanschaf ontmoedigende factoren zo beperkt mogelijk zijn en behoefte van de klant en jouw product met een zo beperkt mogelijk aantal belemmeringen tot elkaar komen. Want elke belemmering behelst het risico dat de customer journey bij jou stopt en de klant elders gaat zoeken.

Bij de alternatieven rond beschermingsbewind speelt eigenlijk hetzelfde. Het is lovenswaardig dat een gemeente investeert in een breder aanbod voor de financieel zorgbehoeftige burger die (gedeeltelijk) niet in staat is zijn financiën zelf te behartigen. Echter bij het ontwikkelen van dit aanbod en bijbehorende dienstverlening kan er worden geleerd van de retail. Met name het in goed     in kaart brengen van de verschillende soorten klanten en hun bijbehorende behoeftes wordt onvoldoende aangepakt. Laat staan dat dit als uitgangspunt wordt genomen bij het ontwikkelen van de routes om tot (alternatieve) dienstverlening te komen.

Een klein voorbeeld: Een burger is op zoek naar een aanbod waarbij hij ondersteuning krijgt voor het doen van zijn financiën. Hij heeft via zijn netwerk, al googlend of op andere wijze een aantal mogelijkheden in kaart gebracht. De gemeente blijkt ook aanbieder te zijn. Welk traject moet hij dan doorlopen om via de gemeente bij de gewenste hulp te komen? In de praktijk geen  simpele  opgave.  Veelal   komen verschillende procedures om de hoek kijken. De nadruk op de eigen financiele zelfredzaamheid, te ondernemen acties plus de beperkte ondersteuning, behoeft weinig uitleg dat dit voor een beperkt zelfredzame burger afhaak momenten vormen. Momenten waarop hij zich gaat oriënteren op andere dienstverlening. Zoals bewindvoering. Juist  de keuze die veel gemeenten nu gezien de kosten willen ontmoedigen.

Ik benadruk dat het bij het bovenstaande om een stelling gaat, want een duidelijk beeld van de behoefte van de groep die uiteindelijk bij bewind terecht komt bestaat op dit moment nog niet. Maar zodra een gemeente wil gaan werken met een gedifferentieerd productenaanbod, zonder dat zij volledig monopolist op dit vlak is, is een duidelijk beeld van de hulpzoekende burger en de daarbij passende customer journey essentieel.

Ik ben nog niet bekend met gemeenten die deze stappen hebben gezet. Bij de ontwikkeling van de verschillende landelijke projecten is de eigen positie, maar zeker ook de eigenlijke behoefte van de doelgroep niet of onvoldoende in beeld gebracht. Gewerkt wordt vanuit het beeld dat het een groep is die met schulden kampt, maar hoe deze groep is samengesteld en in welke mate het door de gemeente aangeboden alternatief past bij de behoefte is niet nader bezien. Signalen –  zoals  opgenomen in het Verdiepend onderzoek naar de groep onderbewindgestelden – dat bij het overgrote merendeel meer speelt dan enkel problematische schulden en dus ook meer is gevraagd dan enkel een bepaalde vorm van budget beheer of cursus, lijken maar in beperkte mate in de ontwikkeling van de verschillende alternatieven te zijn meegenomen.

In die zin een gemiste kans waarin juist praktijkgericht onderzoek grote meerwaarde kan hebben. Mijn uitdrukkelijk advies aan gemeenten is dan ook om vooral de mogelijkheden van onderzoek te gebruiken om zo tot een meer afgewogen aanpassing van hun dienstverlening te komen.

[1] http://www.jaarverslagrechtspraak.nl/verslag/de-kantonrechter

[2] Uit het onderzoek “Beschermingsbewind. Kwantitatief onderzoek naar ontwikkelingen en kosten voor gemeenten” bleek in de periode 2010 – 2013 sprake van een verdubbeling van het percentage waarmee de kosten voor bewind op het bijzondere bijstand budget drukken (van 11% naar 22%)

[3] Idem

[4] http://www.bureaubartels.nl/site/assets/files/1022/0566_verdiepend-onderzoek-onderbewindgestelden.pdf,  p.12

[5] Denk aan de Algemene wet bestuursrecht die werkt vanuit de aanvragende burger, wat ook zijn vertaling heeft gevonden in de Participatiewet als het gaat om bijstand en de Wet maatschappelijke ondersteuning als het gaat om een maatwerkvoorziening.

[6] 15,7% van alle huishoudens behoort tot de onzichtbare schuldenaren: huishoudens met risicovolle schulden of problematische schulden die geen gebruik maken van formele schuldhulpverlening. Ter vergelijk in totaal 18,8% van alle huishoudens kampt met risicovolle of problematische schulden. Bron: Huishoudens in de rode cijfers 2015, p. 15.

[7] Zie in dit kader ook het rapport “Gemeentelijk armoedeen schuldenbeleid”, p. 14, 20 en p.48