Het aantal aanvragen voor beschermingsbewind stijgt sterk, blijkt uit cijfers van het Landelijk Dienstencentrum voor de Rechtspraak. In 2014, het eerste jaar dat bewind op grond van problematische schulden wettelijk werd ingekaderd, werden 15.868 mensen onder schulden­bewind geplaatst. Dit aantal steeg naar 62.791 in 2018. Hiermee stegen ook de kosten voor de bijzondere bijstand met ongeveer 33% per jaar. Hoe reageren gemeenten hierop?

De forse toename van het aantal onderbewindgestelden zou een intensivering van de samenwerking tussen gemeenten en bewindvoerders ten gevolge moeten hebben. De praktijk laat vaak het tegenovergestelde zien. Uit onderzoek van bureau Berenschot (2019) blijkt namelijk dat samenwerking tussen gemeenten en bewindvoerders juist ontbreekt. Daar zijn een aantal oorzaken voor.

  • Onduidelijkheid omtrent de bijdrage die bewindvoerders zouden moeten leveren aan de kwaliteit van het minnelijk traject.
  • Daarnaast ontbreekt voor gemeenten grip op de instroom, doorstroom en uitstroom van bewind. Dit is te verklaren door de rol van de rechtbank die bepaalt of iemand onder bewind wordt geplaatst.
  • Voor bewindvoerders ontbreekt een financiële prikkel om een onderbewindgestelde zo snel mogelijk te helpen naar een schuldenvrije toekomst zonder bewindvoerder.

Kortom, tussen de belangrijkste keten­partners van bewind ontbreekt samenwerking. Dit zorgt er mede voor dat mensen onder bewind niet altijd effectief en afdoende worden geholpen om van hun schulden af te komen.

Adviesrecht: nieuw wettelijk kader
Een stap in de goede richting is het adviesrecht. Het adviesrecht zorgt ervoor dat gemeenten de rechter kunnen adviseren of schuldenbewind het best passende middel is om de schulden op te lossen. Met dit nieuwe wettelijk kader wordt samenwerking tussen gemeente, bewindvoerders en de rechtbank wettelijk afgedwongen.

Tientallen gemeenten proberen nu al met een licht(er) middel grip te krijgen op de in-, door-, en uitstroom van bewind. Ze sluiten met bewindvoerders in de regio een convenant. Deze convenanten bevatten doorgaans kwaliteits­afspraken en werkinstructies. Door de grote hoeveelheid convenanten werd het voor de NVVK onduidelijk welke kwaliteitsafspraken er gemaakt worden tussen gemeenten en bewindvoerders en of deze verder gaan dan het toetsingskader van de rechtbank.

Om meer duidelijkheid te scheppen in de vraag waar de convenanten tussen gemeenten en schuldenbewindvoerder precies over gaan heb ik van twaalf gemeenten de convenanten geanalyseerd die zij sloten met bewindvoerders.

De convenanten heb ik op basis van de inhoud en het doel van de kwaliteitsparagraaf ingedeeld. Hieruit zijn vijf categorieën ontstaan. Door de convenanten in categorieën te verdelen heb ik een werkbare vergelijking kunnen maken tussen alle convenanten. Ter verdieping heb ik van elke categorie één gemeente geïnterviewd. Vervolgens heb ik de verhoudingen onderzocht tussen de huidige wetgeving en de aanvullende eisen in de convenanten. Mijn onderzoek geeft inzicht in de kwaliteitsvraag die gemeenten aan schuldenbewindvoerders stellen. Met dit inzicht kunnen aanvullende kwaliteitseisen worden gesteld, die de NVVK eventueel kan verwerken in haar gedragscode.

Op dit moment stelt de NVVK één eis aan haar leden die actief zijn in bewindvoering. Die eis is dat bewindvoerders voor een hulpvrager niet tegelijk mogen optreden als schuldenregelaar en als bewindvoerder. De analyse van de inhoud van de convenanten verschaft inzicht in de huidige kwaliteitsvraag. Uit de analyse komen een aantal bevindingen naar voren die ik in dit artikel nader zal bespreken.

Aanvullende eisen
Zoals hiervoor benoemd stelt de rechtbank kwaliteitseisen aan bewindvoerders. Deze eisen zijn voornamelijk gericht op de bedrijfsvoering, de klachtenregeling en de dossiervorming van de bewindvoerder. Voor mij, als onderzoeker, verwachtte ik dat de gemeentelijke kwaliteitseisen benoemd in de convenanten verder zouden gaan dan de eisen van de rechtbank. Dit bleek in de praktijk echter niet het geval. Wel stellen veel gemeenten als aanvullende eis dat bewindvoeringskantoren lid moeten zijn van een branchevereniging. Dit garandeert volgens een aantal gemeenten onder andere betrokkenheid bij ontwikkelingen binnen de branche.

Niet alle gemeenten denken er zo over. Zo zijn er gemeenten die aangeven dat er genoeg bewindvoeringskantoren zijn die goed werk leveren zonder lid te zijn van een branchevereniging. Met andere woorden, gemeenten zijn verdeeld over of een bewindvoeringskantoor lid moet zijn van een branchevereniging om tot het convenant te behoren. Het zou beter zijn als gemeenten hier één lijn in trekken.

Kwaliteitseis of werkafspraak?
Verder blijkt uit de analyse dat wat voor de ene gemeente een kwaliteiseis is, voor de andere gemeente slechts een werkafspraak is. Zo stelt een convenant als kwaliteitseis dat er jaarlijks een overleg moet plaatsvinden tussen de partijen. Tijdens dit overleg moeten de knelpunten en verbeterpunten aan de orde komen. Een ander convenant stelt bijna exact dezelfde eis, maar formuleert dit als ‘werkafspraak’.
Deze onduidelijkheid zag ik ook terug bij het onderwerp ‘doorstroom van bewind’. In ruim de helft van de convenanten vormt doorstroom een belangrijk thema. Zo stellen gemeenten o.a. normen op voor aanmelding bij schuldhulp. Een aantal gemeenten stelt zo’n norm als (enige) kwaliteitseis. Voor andere gemeenten is de norm verweven in een van de werkafspraken.

In algemene zin valt op dat gemeenten, in verhouding tot de wettelijke eisen, weinig tot geen aanvullende eisen stellen. Dit is enerzijds te verklaren doordat gemeenten simpelweg geen behoefte hebben aan aanvullende eisen op het niveau van de rechtbank. Gemeenten willen juist de focus leggen op de verbetering van de samenwerking en daarmee de verbetering van de dienstverlening. Met heldere afspraken omtrent de samenwerking moeten de verschillende vormen van dienstverlening effectief op elkaar aansluiten.

Scheiding van machten
Anderzijds willen gemeenten niet in het vaarwater van de rechtbank komen. Daarmee wordt de machtenscheiding gewaarborgd. Om conflicten hierover te voorkomen zijn veel gemeenten continu in dialoog met de rechtbank over de extra kwaliteitseisen.
Ook stellen gemeenten simpelweg dat ze geen dubbel werk willen doen. Wanneer de rechtbank al de taak heeft om de basis-kwaliteitseisen te controleren zou de gemeente dat niet nogmaals hoeven te doen, vinden ze.

Op het gebied van de bevordering van de doorstroom komt in veel convenanten wel de behoefte naar voren om helderheid te scheppen. Zo stelt een aantal gemeenten de kwaliteitseis dat de onderbewindgestelde binnen een half jaar tot een jaar moet worden aangemeld bij de schuldhulpverlening. Een ander voorbeeld van een kwaliteitseis is dat de cliënt wordt aangemeld bij de shv zodra de financiële situatie is gestabiliseerd. Sommige gemeenten stellen naast normen ook werkafspraken vast. Deze afspraken dienen als leidraad voor bewindvoerders en maken helder welke stukken moeten worden aangeleverd voor een overdracht aan de schuldhulp. Dit moet de doorstroom bevorderen.

Bevordering doorstroom
Een ruime meerderheid van de onderzochte gemeenten legt de nadruk op praktische werkafspraken om de samenwerking te bevorderen. Hiervoor worden aanvullende kwaliteitseisen op zakelijk niveau onnodig geacht. Meerdere gemeenten hanteren wel een kwaliteitseis inzake de doorstroom van bewind. Het zou goed zijn als er een breed gedeelde norm zou komen over de bevordering van de doorstroom op bewind.

De vraag is nu of er onder de NVVK-­leden draagvlak is voor een breed toepasbare norm die de doorstroom naar schuldhulp bevordert. Het zou goed zijn als de NVVK daarover in gesprek gaat met de leden die zich bezighouden met bewindvoering.

Hobbels tijdens het onderzoek
Toen ik mijn onderzoek begon verwachtte ik een gelijke structuur tussen de eisen van de rechtbank en de convenanten aan te treffen. Om deze reden verwachtte ik dat de eisen uit de convenanten eenvoudig naast die van de rechtbank gelegd konden worden om zo een vergelijkingsanalyse te maken.

Dit bleek echter niet het geval. De verschillende types convenanten hadden ieder hun eigen structuur. Daarnaast is de definitie van een kwaliteitseis niet eenduidig: wat de ene gemeente als kwaliteitseis stelt, hanteert de andere gemeente als werkafspraak. Om deze reden moest ik vaak een uitstapje maken naar andere hoofdstukken in de convenanten. Dit maakte de vooraf geplande structuur in het onderzoek anders dan verwacht.

Mijn opinie
Als onlangs afgestudeerd bestuurskundige heb ik tijdens mijn opleiding veel geleerd over complex-bestuurlijke structuren. Ik denk dat de manier waarop schuldenbewind wordt ingezet een goed voorbeeld is van een complex-bestuurlijke structuur.
Beschermingsbewind kan sinds 2014 worden ingezet op twee verschillende gronden: op grond van lichamelijke of geestelijke toestand en op grond van verkwisting of het hebben van problematische schulden (schuldenbewind). Schuldenbewind is bedoeld als ondersteuning voor mensen die schuldhulp ontvangen en is tijdelijk van aard. Het is een fase op weg naar financiële zelfstandigheid. Dat proces vereist intensieve begeleiding. Het is dus van belang dat de bestuurlijke structuur daarop is ingericht. Echter, schuldenbewind is juridisch onder een categorie geplaatst die juist een permanente structuur kent, namelijk: ‘personen die door hun geestelijk of lichamelijke toestand ontheven kunnen worden van hun financiële zelfstandigheid’. De bestuurlijke structuur voor beide gronden is hetzelfde. Maar de intentie is compleet verschillend, namelijk permanente hulp versus tijdelijke ondersteuning. Gemeenten proberen dit nu recht te trekken door convenanten af te sluiten met bewindvoerders. Mijn advies is: heroverweeg de juridische grond waarin dit instrument is verankerd. Dit probleem kan alleen verholpen worden als het bij de wortel wordt aangepakt.

door: Ronit van der schaaf
Ronit van der Schaaf (23) studeerde Bestuurskunde aan de Hogeschool van Amsterdam. Sinds augustus is ze junior beleidsadviseur bij de NVVK, met onder andere bewind als aandachtsgebied. Daarnaast start ze binnenkort de master Public Management aan de Universiteit Leiden.