Het aantal huishoudens dat langdurig – tenminste vier jaar achtereen – van een laag inkomen moet rondkomen, is echter gestegen. Dit zijn vooral huishoudens die langere tijd aangewezen zijn op een bijstandsuitkering. Deze huishoudens zijn ‘onder de streep terecht gekomen, en weten zich hier niet aan te ontworstelen’, aldus het CBS. Mensen zijn financieel kwetsbaar wanneer ze hun baan verliezen en vervolgens vanuit de WW terugvallen naar de bijstand. Schulden worden complexer: het aantal schuldeisers en de hoogte van de schulden zijn de afgelopen vijf jaar aanzienlijk gestegen, blijkt onder meer uit de jaarcijfers van de NVVK.
Wie schulden heeft en er zelf met de schuldeisers niet meer uitkomt, kan een beroep doen op schuldhulpverlening. Sinds de inwerkingtreding van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs) in 2012 is schuldhulpverlening een taak van gemeenten. De wet geeft een ruim kader waarbinnen gemeenten de schuldhulpverlening zelf kunnen vormgeven. De wet geeft een ondergrens aan waar iedere gemeente zich aan moet houden. Dit gaat vooral over termijnen: op een verzoek om schuldhulpverlening moet binnen vier weken een eerste gesprek plaatsvinden, als er sprake is van bedreigende schulden binnen drie dagen. Onder bedreigende situatie vallen gedwongen woningontruiming, beëindiging van de levering van gas, elektriciteit, stadsverwarming of water of opzegging of ontbinding van de zorgverzekering. Gemeenten mogen mensen weigeren die al eerder gebruik hebben gemaakt van schuldhulpverlening, en onder bepaalde omstandigheden ook mensen met fraudeschulden. Het is niet per definitie zo dat fraudeschulden de toegang tot schuldhulp blokkeren: het kán, onder bepaalde voorwaarden, en er moet een individuele beoordeling plaatsvinden. Gemeenten mogen geen groepen categoriaal uitsluiten, bijvoorbeeld zzp’ers of ex-ondernemers, jongeren met inkomen uit studiefinanciering, mensen een eigen woning of mensen die hun administratie niet op orde krijgen. En de wet schrijft een integrale benadering voor: er moet niet alleen aandacht zijn voor financiële problemen, maar ook voor samenhangende problemen op andere leefgebieden. Schulden komen immers zelden alleen. Dit zijn algemene kaders, de toegang tot en uitvoering van de schulddienstverlening verschillen per gemeente.
Minnelijk en wettelijk
Voor mensen met schulden kan de gemeente (of de partij aan wie de gemeente de schuldhulp heeft uitbesteed) aan de schuldeisers een schuldregeling voorstellen. Als een dergelijke minnelijke regeling niet tot stand komt omdat een of meerdere schuldeisers niet akkoord gaan, kan de rechter hen dwingen mee te doen. Dit gaat met een dwangakkoord. Het verzoek tot een dwangakkoord wordt altijd samen met een toelatingsverzoek WSNP gedaan. Als het dwangakkoord wordt afgewezen, beoordeelt de rechter of iemand in aanmerking komt voor de WSNP. Wanneer de schulden zijn ontstaan door fraude, een misdrijf of onverantwoord gedrag kan iemand worden uitgesloten van de WSNP. Wanneer iemand wordt toegelaten, spreekt de rechter een schuldsaneringsregeling uit, meestal voor een periode van drie jaar waarin alles boven 95% bijstandsnorm (voor werkenden alles boven 100%) aan schuldeisers wordt afgedragen. Het schuldenbedrag dat na afloop van de regeling open staat, wordt kwijtgescholden.
In 2017 zijn er ruim 94.000 aanvragen voor schuldhulpverlening gedaan (jaarverslag NVVK). In 2016 werden krap 10.000 nieuwe WSNP-aanvragen werden ingediend. Samen met de lopende trajecten stond de teller eind 2016 op bijna 34.000. De WSNP-trajecten betreffen het meest vaak alleenstaande ouders en bijstandsontvangers, het minst vaak ondernemers en gepensioneerden (CBS 2018).
Schaamte, stress en zelfoverschatting
We weten inmiddels dat het lang kan duren voor mensen hulp zoeken voor hun geldzorgen. Dat heeft een aantal redenen. Het kan samenhangen met gevoelens van schaamte. Ook kan het zijn dat mensen hun mogelijkheden overschatten, ‘ik los het zelf nog wel op’. Ook wordt steeds duidelijker dat de voortdurende stress die leven in armoede met zich mee brengt, ervoor kan zorgen dat het oplossingsvermogen afneemt. Het vermogen om juiste beslissingen te nemen, plannen te maken en zich eraan te houden en om ook lange termijndoelen in het vizier te houden, komen onder druk te staan. Dat zijn nu net belangrijke vaardigheden als het gaat om het aanpakken van schulden.
Complexiteit
Het probleem ligt vaak niet eens bij de schuldenaar zelf. We hebben de toegang tot hulp en ondersteuning heel erg complex gemaakt. De gemeente is zelf vaak ook schuldeiser. Dat kan de schuldregeling frustreren. We stellen hoge eisen aan de vaardigheden van hulpzoekers om ook in aanmerking te komen voor die hulp. We gaan vaak uit dat ze zelf initiatief nemen, de weg weten te vinden in hulp- en dienstverleningsland, hun papieren op orde maken, zich aan alle afspraken en regels weten te houden. We gaan te veel uit van de zelfredzaamheid van mensen met schulden, die meestal niet of in beperkte mate aanwezig is. De drempel is hoog. En is het hele traject voor mensen met LVB of laaggeletterden niet onnodig ingewikkeld? De toegang tot schuldhulp vraagt vaardigheden die iemand vaak niet heeft, die er juist aan bij hebben gedragen dat hij of zij in de problemen is gekomen. Het duurt ook lang voor zij passende hulp weten te bereiken.
Outreachend
Mensen met schulden zoeken niet snel hulp en het kan lang duren voor ze hun weg er naar toe hebben gevonden. Maar het kan ook andersom, dat hulpverlening en ondersteuning actief naar hen op zoek gaat en contact legt. En hoewel het al tientallen jaren bekend is dat de zogeheten ‘achter de voordeur’ aanpak haar vruchten afwerpt, wordt het betrekkelijk weinig toegepast. Outreachend werken is lang niet overal ingeburgerd. Er zijn vroegsignaleringprojecten, waarbij meldingen van betaalachterstanden van woningcorporaties, nutsbedrijven en/of zorgverzekering ertoe leiden dat maatschappelijke dienstverlening contact legt met betrokkenen. Op dit moment gebeurt dat in zo’n negentig gemeenten. En nog enige tientallen treffen voorbereidingen, in totaal zo’n een derde van alle gemeenten dus. Het kan interessant zijn om ook andere vormen van vroegsignalering en outreachend werken te ontwikkelen en beproeven. Door bijvoorbeeld meer data-gedreven te werk te gaan, kan inzichtelijk worden gemaakt in welke wijken of zelfs straten mensen wonen met een grotere kans op schulden. Dan zijn die wijken of straten vindplaatsen, waar outreachende projecten een grote kans van slagen kunnen hebben. Een dergelijke aanpak staat echter nog in de kinderschoenen.
Niet in beeld
Voorkomen is beter dan genezen, ook in de schuldhulpverlening, maar tegen de tijd dat mensen in beeld komen bij de schuldhulp, hebben ze doorgaans al 3 tot 5 jaar betalingsachterstanden. Schuldenproblematiek kan te lang ‘doormodderen’ in wijkteams of bij vrijwilligers voordat de stap naar formele schuldhulp wordt gezet. En problematischer nog, een grote groep komt nooit in beeld: ruim vijftien procent van de alle Nederlandse huishoudens heeft risicovolle of problematische schulden zonder dat zij formele schuldhulpverlening ontvangen. Een van de redenen is dat gemeenten in de praktijk lang niet altijd laagdrempelige en brede toegang tot schuldhulpverlening bieden, concludeert de Nationale Ombudsman in het rapport Een open deur uit januari 2018.
Hindernisbaan
De Wet gemeentelijke schuldhulpverlening schrijft voor dat mensen niet mogen worden uitgesloten voor schuldhulpverlening, zonder dat naar de individuele omstandigheden wordt gekeken. In de praktijk gebeurt dat wel. De toegang tot de WSNP kent onnodige hindernissen en hoge drempels. Gemeenten vragen om een geordende administratie en veel bewijsstukken. Iedere gemeenten hanteert eigen beleid: sommige vragen alles digitaal aan te leveren, bij andere moet het juist op papier, soms mogen de stukken niet ouder dan een maand zijn, soms drie maanden. Dit maakt de procedure onnodig ingewikkeld. Ook wordt niet iedereen toegelaten: mensen die fraude hebben gepleegd of bij wie de financiële situatie nog niet stabiel is, worden vaak voor de voordeur al afgewezen. De Nationale Ombudsman ontvangt regelmatig klachten en signalen van burgers over de toegankelijkheid en kwaliteit van gemeentelijke schulddienstverlening.
Veelbelovend
Genoeg geschreven over knelpunten en dat wat niet werkt. Hoe maken we vertaalslag naar de praktijk? We lichten twee veelbelovende en in de praktijk goed functionerende projecten toe: die van Stichting CAV (pilot MSNP) en van Kandidatenmarkt. Het zijn twee totaal verschillende ‘good practices’: dat van CAV binnen de kaders van de bestaande schulddienstverlening, dat van de Kandidatenmarkt juist daarbuiten. De doelgroepen zijn volstrekt anders: het CAV-project richt zich versnelling en het goedkoper maken van schuldhulpverlening in schuldenbewinden. De Kandidatenmarkt richt zich op de toegang naar werk voor jongeren met schulden en vaak ook andere problemen, onder wie een grote groep zonder vaste woon- of verblijfplaats. Wat beide groepen gemeen hebben, is dat ze vanuit het reguliere aanbod bezien ‘lastige klanten’ hebben die makkelijk buiten de kaders van de bestaande ondersteuning vallen. De grootste gemene deler is dat we ze met een andere aanpak wel degelijk een vangnet kunnen bieden.
MSNP bij schuldenbewinden: sneller geregeld.
Om alle hindernissen die gepaard gaan met de aanvraag van gemeentelijke schuldhulp te omzeilen, is het CAV zelf schuldenregelingen gaan treffen en uitvoeren voor een aantal van hun beschermingsbewindklanten. Zo nodig vragen ze een dwangakkoord aan. Na een pilot met een tiental dossiers is deze aanpak vorig jaar uitgebreid. Inmiddels zijn zo’n tweehonderd dossiers in behandeling (geweest). De resultaten zijn positief: in zo’n veertig dossiers is een regeling getroffen, voor het overgrote deel minnelijk (deze aanpak is recent, de overige dossiers lopen nog). Het treffen van een regeling loopt redelijk vlot en veel sneller dan de gemeentelijke schuldhulpverlening. Schuldeisers zijn vaak bereid mee te werken. De insteek is pragmatisch. Bij fraude bijvoorbeeld, vaak een uitsluitingsgrond, zoekt het CAV naar een oplossing: als alle schuldeisers op de hoogte zijn van deze fraude en akkoord gaan met het voorstel, kan er een regeling opgestart worden. De gemeentelijke schuldhulp kijkt vooral naar de formele eisen en regels en werpt hiermee barrières op, CAV zoekt naar manieren om toch tot een oplossing te komen. En dat kan vaak via een minnelijk akkoord of binnen de wettelijke kaders van de WSNP. Het doel is uiteindelijk dat er een oplossing voor de cliënt komt, en daar is soms wat creativiteit voor nodig.
De Kandidatenmarkt: werk is de sleutel.
De Kandidatenmarkt is een Amsterdamse sociale onderneming die werkzoekende jongeren met grote afstand tot de arbeidsmarkt helpt bij het vinden van een baan. Ze doen dit met een ‘alles-in-één’-aanpak. Zo’n 70% van hen kampt met ernstige schulden. Deze schulden vormen een van de meest belemmerende factoren bij het vinden van een baan. Deze jongeren hebben vaak geen inkomen en kunnen niet terecht bij reguliere schuldhulp. Eigenlijk kunnen ze op veel plaatsen niet terecht. De Kandidatenmarkt ontwikkelde een innovatieve schuldenaanpak voor deze jongeren, gericht op twee sporen: uit de schulden komen en blijven én op zoek naar werk. Elke jongere krijgt een persoonlijke coach, die helpt bij het regelen van zijn of haar zaakjes. En dat kan van alles zijn, alles wat nodig is om iemand op weg te helpen: hulp bij het aanvragen van een ID, bij het herstellen van contact met ouders of vrienden, het vinden van onderdak. Een belangrijk uitgangspunt is dat de jongeren zelf hun problemen aanpakken en dat ze werken aan hun economische zelfstandigheid. Ze schrijven zelf hun schuldeisers aan en treffen regelingen. Ze leren de vaardigheden om zelf contact op te nemen met hun schuldeisers. De ondersteuning duurt zo lang als nodig en zo kort als mogelijk.
Tot besluit
De knelpunten binnen de reguliere schuldhulp mogen we inmiddels wel bekend veronderstellen. Er zijn allerlei manieren om die knelpunten te tackelen: de huidige schuldhulpverlening biedt mogelijkheden om drempels te verlagen, procedures te vereenvoudigen en de complexiteit te beteugelen. We kunnen ervoor zorgen dat mensen niet worden uitgesloten van hulp bij het aanpakken van schulden. Als een schuldregeling niet mogelijk is, moeten we op zoek naar een alternatief – binnen de kaders van de bestaande (gemeentelijke) voorzieningen óf daarbuiten. Linksom, rechtsom: hoe komen we tot een oplossing? Want dat er oplossingen nodig én mogelijk zijn, staat als een paal boven water. Zodat we mensen die onder de streep zijn gekomen, er weer bovenop helpen.
Door: Dr. Catelijne Akkermans
Catelijne Akkermans is sociaal-wetenschapper en praktijkonderzoeker in het sociale domein, met name op het gebied van armoede, schulden en mensen in kwetsbare omstandigheden. Onderzoek gedaan naar onder andere voorkomen van huisuitzettingen, vroegsignalering en opvang van dak- en thuislozen. Ze is ook verbonden aan Eropaf, waar ervaringswerkers en zelfstandige professionals met elkaar samenwerken aan het uitvoeren, ontwikkelen en onderzoeken van vernieuwingen in het sociaal domein.
Bronnen:
CBS (2018) Armoede en sociale uitsluiting 2018. Den Haag. https://www.cbs.nl/nl-nl/publicatie/2018/03/armoede-en-sociale-uitsluiting-2018
De Nationale Ombudsman (2018). Een open deur? Een onderzoek naar de toegankelijkheid van de gemeentelijke schuldhulpverlening. Den Haag. https://www.nationaleombudsman.nl/onderzoeken/2018010-een-open-deur-onderzoek-naar-de-toegankelijkheid-van-de-gemeentelijke
NVVK (2017) jaarverslag
