In Rotterdam is het aantal bewinden, dat wordt betaald vanuit de bijzondere bijstand, sinds 2014 toegenomen van circa 1.400 naar ruim 6.000. De belangrijkste reden hiervoor is de invoering van de Wet wijziging curatele, beschermingsbewind en mentorschap, die de grondslagen voor bewindvoering heeft verbreed, waardoor ook verkwisting en/of schulden hieronder vallen. Via de bijzondere bijstand springen gemeenten financieel bij als iemand die onder bewind is gesteld de bewindvoerder niet zelf kan betalen. Met de stijging van het aantal bewinden zijn die uitgaven de laatste jaren ook enorm gestegen. Hoe houd je daar als gemeente grip op? Om meer inzicht te krijgen lanceerde de gemeente Rotterdam vorig jaar het project ‘Regie Bewindvoering’. Het doel is om Rotterdammers met schulden sneller te laten doorstromen naar schulddienstverlening.

In Nederland staan momenteel 254.000 mensen onder bewind. Een groot deel van hen kampt met problematische schulden. “In Rotterdam staan 6000 mensen onder bewind. Hiervan hebben 4.700 problematische schulden en wordt het bewind vergoed vanuit de bijzondere bijstand”, vertelt Michiel Grauss, die namens de CU-SGP wethouder armoedebestrijding, schuldenaanpak en informele zorg is in Rotterdam. “Dat is een enorm aantal. Daarnaast zijn er ook nog eens 60.000 Rotterdammers die het risico lopen problematische schulden te ontwikkelen. We hebben hier dus met een groot probleem te maken.”

Sociale koers
Het nieuwe college, dat in de zomer van 2018 aantrad, besloot daarom armoede- en schuldenbestrijding tot speerpunt uit te roepen. Grauss is de eerste wethouder in Nederland die deze thema’s specifiek in zijn portefeuilleomschrijving heeft staan. “Er is 44 miljoen extra om te besteden aan de armoede- en schuldenaanpak. Deze aanpak bevat veel acties en verbeteringen. We gaan onder meer 15.000 Rotterdammers op weg helpen richting een schuldenvrije en financieel redzame toekomst. Hiervoor is de samenwerking met bewindvoerders erg belangrijk.”

Meer bewindvoeringen, stijgende kosten
De kosten die de gemeente via de bijzondere bijstand maakt, zijn in een kleine vier jaar tijd toegenomen van 3 naar 10 miljoen euro, aldus projectmanager schuldenaanpak Wilma Santos Dionisio. “In 2017 publiceerde de Rekenkamer Rotterdam het kritische rapport ‘Hulp buiten bereik’, waarin de schulddienstverlening onder de loep werd genomen. Daarin stonden twee belangrijke conclusies: te weinig Rotterdammers met schulden weten de weg naar schulddienstverlening te vinden, en als zij de weg wel weten te vinden, valt een te groot deel alsnog af tijdens het traject. Voor het college lag dus de uitdaging om hier oplossingen voor te ontwikkelen.”

Stress-sensitief werken
Geen gemakkelijke opgave, aangezien schuldenproblematiek bijzonder complex is. Wel duidelijk was de noodzaak voor een nieuwe aanpak. Voor het uitvoeringsprogramma Reset Rotterdam deed wethouder Grauss daarom onderzoek naar dit thema. “Het programma is opgebouwd vanuit de stad en vanuit de wetenschap. Samen met mijn medewerkers voerde ik gesprekken met Rotterdammers die te maken hebben met schulden, maar ook met wetenschappers die meer konden vertellen over de ontwikkeling van schulden. Het is een ontzettend lastig vraagstuk dat onder meer verband houdt met huisvesting, gezondheid en onderwijs. Daarom werk ik hier samen met mijn collega-wethouders aan. Dat wij een collegebrede doelstelling hebben geformuleerd waar we allemaal ons best voor doen is best vernieuwend in Nederland.” Volgens Grauss werkt de aanpak uit het verleden, gericht op harde acties en handhaving, eigenlijk averechts. “Als mensen langdurig in de stress zitten, vaak omdat ze schulden hebben in combinatie met andere problemen, dan moet je kleine stapjes zetten. Dit vraagt om een andere manier van werken vanuit de gemeente en instanties: stress-sensitief.”

Nieuwe aanpak schuldenproblematiek
Reset Rotterdam bevat ambities, doelstellingen en programma’s op alle drie de sporen van schuldenaanpak: preventie, curatief en nazorg. Uit onderzoek van Bureau Bartels (waar in de januari-editie van Zelf verslag van werd gedaan) bleek dat er vaak langere tijd zit tussen de onderbewindstelling en de aanmelding voor schuldhulp. Een kwart van de bewindvoerders gaf aan dat dit meer dan een jaar duurde. Vanuit haar taak om mensen met schulden bij te staan, vindt de gemeente het belangrijk om deze doorstroom te versnellen. Santos Dionisio: “De stap naar schulddienstverlening is de eerste stap richting financiële redzaamheid. Dit is in eerste instantie vooral maatschappelijke winst, voor de Rotterdammers zelf dus. De financiële winst voor ons als gemeente is niet meteen merkbaar. Een schuldregelingstraject neemt namelijk al gauw drie tot vijf jaar in beslag. Zolang iemand onder bewind staat en te weinig draagkracht heeft, kan hij of zij een beroep doen op de bijzondere bijstand. Het aanpakken van schulden, en daarmee het stabiliseren van de kosten voor de gemeente, is daarom echt een kwestie van een lange adem.”

Directeur van bewindvoerderskantoor Budget Solutions B.V. Ger Mies weet als geen ander hoe moeilijk het is om die doorstroom te realiseren. “Onze voornaamste taak is het tot stand brengen van rust en stabiliteit in de financiële situatie van de klant. Van daaruit kunnen we hem of haar doorverwijzen naar de schulddienstverlening. Maar omdat elke klant een eigen verhaal heeft, kunnen er dus heel verschillende redenen zijn waarom het langer duurt of niet goed lukt.” Het type schulden speelt daarbij een belangrijke rol, vertelt hij. Zo ziet de Belastingdienst schulden van vijf jaar of jonger (mogelijk) als fraude, waardoor deze schulden niet geaccepteerd worden in de schulddienstverlening. Wat de schulddienstverlening richting jongeren bemoeilijkt zijn de vaak grote veranderingen in hun leefsituatie, bijvoorbeeld als ze hun opleiding niet afmaken of in de WW terechtkomen. Een deel van hen leeft van de studiefinanciering, dat door de gemeente niet als inkomen wordt gezien en door de schulddienstverlening niet als schuld. “En natuurlijk hebben we te maken met het gedrag van de klant. Soms is zijn of haar intrinsieke motivatie niet voldoende, soms voldoen wij als bewindvoerder niet aan de verwachtingen. Ook dit vertraagt de doorstroom.”

Samenwerken met stakeholders
Via werksessies met vijftien bewindvoerderskantoren van verschillende omvang en gesprekken met andere bewindvoerders heeft de gemeente de samenwerking gezocht. “De overheid is een belangrijke speler in het helpen van mensen met schulden, maar zeker niet de enige”, zegt wethouder Grauss. “Vaak zijn we zelfs deel van de oorzaak of duwen we mensen nog verder de problemen in, bijvoorbeeld door de manier van incasseren. We moeten daarom leren sociaal te incasseren. Daarnaast werken we samen met het gehele formele en informele netwerk in Rotterdam, van buurthuizen tot moskeeën en van welzijnsinstellingen tot wijkverenigingen. Daaronder valt ook de samenwerking met de bewindvoerderskantoren.” Volgens Grauss is de publieke opinie rondom bewindvoerders erg vertekend. “Ik kreeg signalen uit de samenleving en de politiek dat het niet altijd goed ging met bewindvoerders. Toen ben ik eerst het gesprek met diverse bewindvoerders aangegaan, daarin bleek dat het gros hardwerkende professionals zijn die veel klaarspelen met een klein budget. Mensen die graag een verschil willen maken voor mensen met problemen.”

Convenant
Samen met de vijftien bewindvoerderskantoren, de gemeente Rotterdam en de Rechtbank als adviserende partij is een concept-convenant opgesteld dat vervolgens aan 180 bewindvoerderskantoren in Rotterdam is voorgelegd. Zij konden hierop reageren. Santos ­Dionisio: “Zo gaven zij aan dat een aantal voorgestelde afspraken een administratieve lastenverzwaring zou inhouden. Dit hebben we dan ook herzien door als gemeente zoveel mogelijk initiatief en voorbereiding voor onze rekening te nemen.” Eind mei wordt het convenant ondertekend door bewindvoerderskantoren. In totaal hebben 42 kantoren aangegeven zich hieraan te willen verbinden. Samen voeren zij het bewind over ongeveer 75 procent van de Rotterdammers die voor beschermingsbewind gebruikmaken van de bijzondere bijstand.

“In het convenant staan afspraken die betrekking hebben op hoe de schulddienstverlening voor, tijdens en na bewind beter kan worden benut, zodat voor onder bewindgestelden perspectief ontstaat op uitstroom uit bewind en een schuldenvrije en financieel redzame toekomst”, aldus Santos Dionisio. Die afspraken en doelstellingen zijn gedestilleerd uit de gesprekken met bewindvoerders over 570 klanten en specifiek welke hindernissen zij bij al deze afzonderlijke cases ervaren. “De voordelen voor de bewindvoerders hebben met name betrekking op kennis en korte lijntjes”, stelt Santos Dionisio. “Door het oprichten van het team bewindvoering hebben zij nu een contactpersoon bij de gemeente en een ingang bij de Kredietbank Rotterdam (KBR), die als onderdeel van de gemeente de schulddienstverlening aan Rotterdammers organiseert. Daarnaast kunnen ze profiteren van de kennis van schulddienstverlening die wij hebben, bijvoorbeeld als het gaat om wet- en regelgeving en het aanleveren van dossiers bij de KBR. We kijken ook of we procedurele hindernissen kunnen opheffen én we hebben de verschillende rollen goed geduid. Alles om de doorstroom te versnellen.”

Meer interne afstemming
Een belangrijk speerpunt is ook dat er geen dubbel werk wordt gedaan en dat de samenwerking met andere afdelingen wordt gezocht. “Voor de aanmelding schuldregelen moet de bewindvoerder alle schulden controleren. Direct na de aanmelding doet de KBR dit opnieuw. Tijdens het overleg in de voorbereiding op het convenant heeft de KBR toegezegd te bekijken of en hoe dit verbeterd kan worden”, vertelt Gerard Jan de Ruiter, die als senior projectmedewerker betrokken is bij Regie Bewindvoering. “Ook schakelen we veel met het uitvoeringsteam bijzondere bijstand van het cluster Werk en Inkomen, die doorgaans gericht is op het draaien van productie rondom de rechtmatige uitvoering van bijzondere bijstand. Mede door onze inzet zijn zij bereid procedures te versimpelen. Werk en Inkomen werkt vanuit de Participatiewet, Schuddienstverlening vanuit de wet Gemeentelijke schulddienstverlening, wat soms voor de Rotterdammer tegenstrijdig kan zijn. We trekken samen op om op zoek te gaan naar de ruimte binnen deze wettelijke kaders. Die interne afstemming is ontzettend belangrijk om de doorstroom te vergemakkelijken en te versnellen.”

Vertrouwen winnen
De nauwe samenwerking met bewindvoerders werpt in ieder geval zijn vruchten af. In de periode oktober 2018 tot en met maart 2019 nam het aantal aanmeldingen voor een schuldregelingstraject bij de KBR met 75 procent toe ten opzichte van dezelfde periode in 2017 en 2018.

“Wat wij zeker niet doen is hierop controleren”, benadrukt De Ruiter. “Bij aanvang van dit project waren sommige bewindvoerders namelijk huiverig dat we vanuit de gemeente een soort controlerende rol in zouden nemen. Die controlerende taak ligt bij de Rechtbank, wij willen juist naast de bewindvoerder staan en samen nagaan waardoor het niet goed lukt om een klant aan te melden voor schuldregelen. Dit kan zowel met de inhoud als met een procedure te maken hebben. De gemeente heeft het recht om te controleren of de bijzondere bijstand voor de kosten van beschermingsbewind juist wordt besteed. Rotterdam vult dat recht op deze manier in. Met deze werkwijze lukt het ons veel casussen vlot te trekken waarmee bewindvoerders waren vastgelopen, precies daar zit de winst voor zowel de gemeente als de bewindvoerder.”

De Ruiter merkt dat steeds meer bewindvoerders open staan voor deze samenwerking. “We ontvangen veel positieve reacties en ik kan nu makkelijker bewindvoerders opbellen, terwijl ik vorig jaar altijd eerst het hele verhaal moest vertellen. Ik merk dat veel van hen een enorme drive hebben om de samenwerking te zoeken om de klanten nog beter te helpen.”

Directeur Ger Mies van Budget Solutions beaamt dit. “Wat de gemeente heel goed doet is de bewindvoerders als volwaardig gesprekspartner behandelen, niet alleen als kostenpost. In deze samenwerking zijn we dus echt gelijkgestemden, want we willen allemaal hetzelfde: Rotterdammers met grote financiële problemen helpen. Maar hier speelt ook wat anders, namelijk de maatschappij beschermen tegen de hoogoplopende kosten die gemaakt worden als iemand schulden heeft. Soms liggen die kosten vele malen hoger dan de eigenlijke schulden. Beschermingsbewind is hier een belangrijk instrument voor.”

‘Uit Bewind’
De stap naar schulddienstverlening is de eerste belangrijke mijlpaal, de tweede volgt wanneer de klant weer zelfstandig wordt. Via het deelproject ‘Uit Bewind’ moet de overgang van onderbewindstelling naar financiële redzaamheid worden vergroot. “Hier zijn we in oktober vorig jaar mee gestart”, vertelt Santos Dionisio. “Als de schulden zijn opgelost of het moment van een ‘schone lei’ in zicht is, kan de rechter het bewind opheffen. Dan komen klanten er na jaren weer alleen voor te staan. En zullen ze weer zelf hun belangen moeten behartigen. Bewindvoerders kunnen hun klanten in deze fase aanmelden voor een coachingstraject.” Vooralsnog is het aantal mensen dat zich heeft ingeschreven voor zo’n traject nog vrij laag. Samen met een nieuwe partij voor dit coachingstraject wordt het aanmeldingsproces momenteel verder vormgegeven. Het projectteam verwacht dat de opgebouwde samenwerking met de bewindvoerders hier een positief effect op zal hebben.

De Ruiter denkt dat een nieuwe maatwerkaanpak de uitval en terugval bij mensen met schulden kan terugdringen. “Er is in de nieuwe aanpak niet alleen aandacht voor het technische schuldregelen, maar ook voor begeleiding ernaast, zodat de kans op het uiteindelijk zelf kunnen omgaan met financiën wordt vergroot. In de nieuwe aanpak loopt een trajectbegeleider mee met de cliënt vanaf aanmelding voor hulp, tijdens het schuld regelen bij de KBR tot aan uiteindelijke zelfstandigheid.”

Instrumenten voor financiële redzaamheid
Volgens de heer Mies speelt het convenant niet alleen een belangrijke rol in het elkaar beter vinden en het delen van kennis, maar ook in het vroegtijdig signaleren van de situatie van de klant. Hij wijst hierbij op de plannen van de gemeente om een instrument in te zetten waarmee de financiële zelfredzaamheid kan worden getoetst. In het coachingstraject om financiële redzaamheid en daarmee uitstroom uit bewind te bevorderen, wordt al gebruikgemaakt van een dergelijk instrument. Mies: “Zo’n instrument maakt bijvoorbeeld via een vragenlijst duidelijk hoe de klant ervoor staat. Dan kan dus ook duidelijk worden dat deze persoon nog niet de bagage heeft om zelfstandig in de samenleving actief te zijn. Bij die zelfstandigheid gaat het namelijk niet alleen om de vraag of iemand zijn rekeningen wel kan betalen, maar ook hoe hij of zij reageert op veranderende omstandigheden in de leefsituatie en of alle brieven wel te begrijpen zijn. Het zou mooi zijn als wij dankzij dergelijke onafhankelijke instrumenten verhitte discussies met de klant kunnen voorkomen. De uitkomst kan ook gebruikt worden richting de Rechtbank om het beschermingsbewind te verlengen, maar ook richting de gemeente dat niet ten overvloede gebruikt wordt gemaakt van de bijzondere bijstand.”

Oorzaken van schuldenproblemen
Ook moet er volgens de bewindvoerder meer oog komen voor de daadwerkelijke oorzaak van de financiële problemen. “Door het creëren van rust en stabiliteit in de financiële situatie doen wij in feite aan symptoombestrijding. De kern van het probleem is namelijk niet altijd verkwisting, maar kennis, gedrag en problemen, en dat kan niet altijd door ons worden opgepakt. Wij zijn weliswaar geen hulpverleners, maar het is ook voor ons goed om scherp te zijn op de onderliggende grondslagen. Zo kunnen we beter oordelen of beschermingsbewind wel de juiste oplossing is en of ook op andere levensgebieden rust en stabiliteit moet worden gecreëerd. Dit is ontzettend belangrijk om terugval en herhaling te voorkomen.”

Het bij de wortel aanpakken en oplossen van schuldenproblematiek is heel ingewikkeld, weet ook wethouder Grauss. “Het gaat niet alleen om het wegwerken van schulden, je wilt ook dat de mensen er wat van leren.” Hij is ervan overtuigd dat de gemeente met Reset Rotterdam en de inzet van alle betrokken partijen, waaronder de bewindvoerders, op de goede weg is. “Als je de Rotterdammer centraal stelt, dan sta je naast elkaar. Binnen die samenwerking moeten we wel kritisch blijven, bijvoorbeeld als het gaat om de rotte appels binnen de bewindvoering. Ook met hen moeten we in gesprek gaan en zo nodig stappen ondernemen richting de rechtbank. En je moet ruimte laten voor dingen die mislukken, want ook dat zal gebeuren. Maar met het convenant en de samenwerking zorgen we ervoor dat alle neuzen dezelfde kant op staan.”

De basis ligt er, de gedeelde ambitie is helder. “Nu is het tijd om door te pakken”, zegt Mies. “We moeten de instrumenten die de gemeente in haar bezit heeft ook echt in de praktijk gaan brengen. Het moet niet alleen blijven bij praten en goede voornemens. Ik hoop dat andere afdelingen binnen de gemeente, en niet alleen het projectteam en de wethouder, ook daadkracht en slagvaardigheid laten zien.”

door: gemeente rotterdam, Leene Communicatie en Drs.Ir. Mariet Lohman

Mariet Lohman werkt aan Kwaliteitszorg bij de Gemeente Rotterdam.