Een handelings­onbekwame samenleving

Gemeenten zijn sinds 2015 verantwoordelijk voor jeugdhulp, werk en inkomen en ondersteuning van gehandicapten, langdurig zieken en ouderen, een verantwoordelijkheid die voortvloeit uit de zogeheten ‘decentralisaties sociaal domein’. De huidige Divosa-voorzitter Erik Dannenberg was destijds namens de VNG betrokken bij de onderhandelingen met het Rijk over deze gemeentelijke taakuitbreiding. Nu, drie jaar later, kan de balans worden opgemaakt. Zijn de oorspronkelijke doelstellingen van deze ingrijpende operatie bereikt? Wat kan beter? En hoe dan? Erwin Bel en Marcel Kooi gingen met hem in gesprek.

ZELF: “Erik, je was van 2010 tot 2014 voorzitter van twee VNG-commissies – Gezondheid en Welzijn en Transitie Jeugdzorg – en hebt in die hoedanigheid de onderhandelingen gevoerd die hebben geleid tot de nieuwe WMO en nieuwe Jeugdwet. Ben je tevreden over wat daaruit is gekomen?”

“Om eerlijk te zijn: toch wel redelijk tevreden – al was de eerste versie van de jeugdwet een drama. Maar wat de wet nu mogelijk maakt is redelijk optimaal. De moeizame start is voor een belangrijk deel het gevolg van het feit dat tussen het Kamerbesluit en de daadwerkelijke overheveling van taken maar een half jaar zat. Gemeenten moesten dus hals over kop zorginkopers aannemen, en waar kwamen die vandaan? Bij de zorgkantoren en de provincies, daar waar die taken weggingen. Zij zijn een-op-een overgestoken naar gemeenten, om daar te gaan doen wat ze al jaren deden namelijk vanuit een verzekeringsmodel zorg inkopen. Ofwel: je koopt eerst in op volume, en gaat vervolgens toetsen wie van de faciliteit gebruik mag maken. Terwijl dat systeem juist het faillissement was van de Jeugdzorg en AWBZ… Men is dus fouten gaan herhalen met indicatie-systemen, en met het pas in actie komen als mensen diep in de ellende zitten…”

ZELF: “Je hebt het over aanloop­problemen, en dat is begrijpelijk bij een operatie van deze omvang – er is maar liefst voor 13 miljard euro aan taken verschoven. Maar onze praktijkervaring is dat het bij veel gemeenten nog steeds niet marcheert. Deels omdat ambtenaren niet over de juiste competenties beschikken, deels omdat er wordt geopereerd in een politieke context die leidt tot overdreven verantwoording, risicomijdend gedrag en bureaucratie. Wij kunnen alleen maar concluderen dat er enorme diversiteit van beleid is tussen gemeenten onderling, en dat er vaak onvoldoende cliënt-gericht worden geacteerd.”

“Ik ben het er mee eens dat we er nog lang niet zijn. Sterker: het zal ook nooit ‘af’ komen. Maar je moet wel beseffen dat er meerdere opgaves tegelijkertijd onder liggen. Want we komen uit een situatie waarin we geneigd waren om mensen waar ‘iets mee aan de hand was’ buiten de maatschappij te plaatsen, in een speciale context. We deden dat met speciale scholen, in grote aantallen. We deden het met gehandicaptenzorg en psychiatrische zorg, met als gevolg dat we drie tot tien keer zoveel ‘bedden’ hebben dan alle landen om ons heen. We deden het met de sociale werkvoorziening, die in Nederland drie keer zo groot is als in Duitsland. We deden het met problematische gezinnen: geen land ter wereld sleepte zoveel kinderen uit huis in het kader van de Jeugdzorg. We hadden twee keer zoveel ouderen in verzorgingstehuizen als alle landen om ons heen. Kortom: we hebben in dit land de neiging om mensen met hindernissen, handicaps en stoornissen te verzamelen, een doelgroep te noemen en die in een apart instituut te plaatsen – maatschappelijk te ‘excluderen’. Daardoor hebben we echter een relatief handelingsonbekwame samenleving gecreëerd, die niet goed weet om te gaan met diversiteit en met complexe hulpvragen. En wat voor de maatschappij als geheel geldt, geldt ook voor de ambtenaren die dit nu vorm moeten gaan geven. Die hebben bepaalde mensen in het medisch domein nog nooit gezien. Die gingen namelijk naar aparte kinderdagverblijven, daarna naar een speciale school, en daarna naar de dagbesteding AWBZ. En nu, na de decentralisatie, moeten ze voor die groep ineens wat gaan regelen… dan is het niet vreemd dat je daarvoor niet direct de juiste competenties in huis hebt.”

ZELF: “Is ook niet een deel van het probleem dat we de neiging hebben om mensen met een bepaalde problematiek bij elkaar te zetten, terwijl in de maatschappelijke opvang juist sprake is van multi-problematiek die je geïntegreerd moet aanpakken?”

“Absoluut. Het overgrote deel van de begeleiding in Nederland heeft een single issue karakter, ofwel is gericht op een bepaalde problematiek in een bepaalde bekostigingscontext. Zo is de realiteit uiteraard niet. Waar we naartoe moeten is het versterken van het hele ecosysteem rond kwetsbare mensen, en dat betekent ook een heel ander systeem van bekostiging.”

ZELF: “Zijn er al voorbeelden van gemeenten die daar stappen in zetten?”

“Ik spreek veel sociaal betrokken wethouders, die precies weten waar ze naartoe willen. Die proberen de dingen echt anders te doen, bijvoorbeeld door alle sociale domeinbudgetten bij elkaar te voegen, met één kassa op het eind. De gemeente Huizen is ook een goed voorbeeld, waar ze op voorhand tegen hulpvragende inwoners zeggen: maak maar een plan en wat u bedenkt, dat gaan we doen. Die blijken heel veel geld over te houden. Wat sowieso een brede trend is, is de opkomst van de wijkgerichte aanpak. Meer dan 80% van gemeenten werkt inmiddels met wijkteams, wat een heel nieuwe manier van organiseren is. Waar overigens ook de burgers in vrij hoge mate tevreden over zijn, gezien de rapportcijfers die gemeenten krijgen voor de uitvoering van de WMO.”

ZELF: “Maar ben je het met ons eens als we zeggen dat vernieuwing in het sociale domein door de bank genomen te langzaam gaat, gegeven de groeiende problematiek? Is er voldoende tijd?”

“Tijd lost dit niet vanzelf op. Het begint met stevige visie op inclusie. Uitgangspunt dat iedereen in principe meedoet, en dat je daar kennis omheen organiseert om te voorkomen dat mensen uit het systeem geduwd worden. Dus niet langer: je bent primair cliënt of patiënt, maar je bent primair burger en we gaan ons best doen je zo lang mogelijk burger te houden. Hetzelfde geldt voor leerlingen: plak geen sticker op een kind dat laagbegaafd is of gedragsproblemen heeft en plaats het op een speciale school, maar maak de gewone school bekwaam om met elk kind om te kunnen gaan. Houd mensen bekwaam in het gewone leven, kortom. En vooral: los problemen op als ze nog klein zijn, en nog beheersbaar. Ik ben heel kritisch over gemeenten die zeggen: uw ellende is nog niet groot genoeg, we doen nog niets.”

ZELF: “Ik denk dat wij ons in die kritiek wel kunnen vinden. De realiteit is echter dat er zeker in het geval van problematische schulden nog steeds te laat wordt ingegrepen, waardoor het probleem vrijwel onoplosbaar wordt en mensen als het ware naar de buitenkant van de samenleving worden geduwd. Zodat als je eenmaal op straat staat, er bijna niet meer vanaf komt.”

“Dat herken ik dus. Ik heb jarenlang als teamleider in maatschappelijke opvang gewerkt. Daar heb ik een scherp oog ontwikkeld voor de systeemfactoren waarmee mensen steeds dieper de fuik in geduwd worden. Als iemand in een opvanghuis zat, startte de gemeente de schuldsanering niet. Immers, een opvanghuis is geen officieel adres. Maar de woningcorporatie wilde pas een tweedekanswoning aanbieden nadat het schuldsaneringstraject was gestart. Kafkaëske toestanden, waarbij iedereen volgens de eigen logica blijft redenen. En vervolgens vinden we het raar dat er verwarde personen zijn in ons land, terwijl we het nooit hebben over een verwarrende samenleving.”

ZELF: “Wat zie je in dit verband als een mogelijke oplossing?”

“Om te beginnen moeten we de ‘blauwe kant’ van de gemeenten beter meenemen – de inkopers, de boekhouders, de juristen, de aanbesteders en de accountants. Die zitten nog teveel in het format van het volksverzekeringsdenken: groot inkopen en toetsen via een slagboom wie toegang krijgt. Dus beter uitleggen dat het inclusiemodel niet zozeer uitgaat van harde grenzen tussen organisaties of toetsingssysteem met indicaties, maar van het uitgangspunt dat iedereen een gewone burger is die – al dan niet met extra begeleiding en bescherming – gewoon meedoet. En als het misgaat, wees er dan snel bij en breng de boel weer in evenwicht. Het systeem is nu: we komen pas in actie als de zaken echt onbeheersbaar dreigen te worden. Daardoor daalt de ellende weer wat, maar de indicatie ‘beschermd wonen’ of ‘ambulante begeleiding’ of ‘schuldhulpverlening’ blijft wél doorlopen terwijl problematiek beheersbaar is. En dat kost heel veel geld – geld dat je eigenlijk veel beter aan het begin van traject zou kunnen inzetten om dat ‘breekpunt’ te voorkomen. Dus sneller acteren als ellende aan het maximaliseren is. In plaats van dat er een industrie ontstaat die mensen langdurig in de cliëntenrol houdt.”

ZELF: “Het zou in dat kader wel schelen als financiële zorgverleners zoals bewindvoerders opgenomen zouden worden in het wijk- en dorpsgericht werken. Wat nu niet zo is.”

“Klopt. Werk en inkomen zouden vanzelfsprekend onderdeel moeten zijn van de wijkteams. Er zitten vaak veel zorgmedewerkers die niet gewend zijn om te denken aan werk als oplossing voor een hele hoop problemen. Die zijn geneigd mensen als cliënt te zien, in plaats van als potentiele werknemer. Schulden is bijna nooit een los vraagstuk, maar verweven met veel meer vraagstukken. Het probleem is echter: hoeveel mensen op een gemiddelde afdeling schuldhulpverlening hebben verstand van psychische problemen en mentale gezondheidszorg? Dat zit niet in de opleiding. En hoeveel mensen in mentale gezondheidszorg hebben verstand van basale dingen als bestaanszekerheid en schulden? Terwijl de overlap bijna 80% is. Meer financiële competenties in of bij de wijkteams is zeer wenselijk.”

ZELF: “Ik hoor je zeggen: schulden en armoede, daar moet je geïntegreerd naar kijken. Is dat inzicht al voldoende geland bij de politiek en de gemeenten?”

“Thema’s als werk en inkomen, schulden en armoede zijn zó politiek beladen onderwerpen dat de politiek geneigd is er niet vanuit de praktijk of door de wetenschappelijke bril naar te kijken, maar door de bril van de opvattingen. Daarbij wordt het probleem als het ware gereduceerd tot één gemiddelde probleemburger waar dan het verhaal op wordt afgestemd, om politiek profiel te kunnen bouwen. Alleen werkt zo’n one-size-fits-all-beleid niet. De een overvraag je ermee, de ander ondervraag je. Dat maatwerk in de uitvoering blijft iets dat de Rijksoverheid heel moeilijk vindt. Ik denk dat lokale overheden beter de vermenging van de problemen zien en beter snappen dat armoede en schulden vaak diep verweven zijn met de cultuur en structuur in een wijk – afstand tot de arbeidsmarkt, ondermaats onderwijs, verslavingen, huiselijk geweld, noem maar op. Daar moet dus echt iets nieuws bedacht worden. En doen we misschien nog te weinig. Tegelijkertijd gebeuren er teveel mooie dingen om te zeggen: dit komt niet meer goed.”

Door:
Erik Dannenberg begon zijn carrière in 1984 als hulpverlener voor dak- en thuislozen, waarna hij al snel in leidinggevende rollen belandde. Van 2005 tot 2014 was Dannenberg namens het CDA wethouder in de gemeente Zwolle met diverse portefeuilles in het sociale domein. In 2010 trad hij toe tot het bestuur van de VNG. Sinds januari 2017 is hij bestuursvoorzitter van Divosa, de vereniging van gemeentelijke directeuren in het sociaal domein.

drs. Erwin Bel en Marcel Kooi mba

2018-12-27T09:17:41+00:00 24 december 2018|