Burgers moeten de wet niet alleen kennen, maar ook “kunnen”

Vorig jaar verscheen het rapport ‘Weten is nog geen doen. Een realistisch perspectief op zelfredzaamheid’ van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR). Daarin pleit de Raad voor een versterking van de zelfredzaamheid van burgers door psychologische inzichten een meer prominente rol te geven in de beleidsontwikkeling. Volgens WRR- onderzoeker Will Tiemeijer domineert binnen de overheid een ‘mensbeeld dat niet altijd overeenstemt met de realiteit’.

ZELF: Een belangrijk deel van het rapport ‘Weten is nog geen doen’ gaat over problematische schulden. Dat zal geen toeval zijn.

“Uiteraard niet. Als er één domein is waar er een behoorlijk verschil is tussen wat van burgers wordt verwacht en wat zij daadwerkelijk aankunnen, dan is het wel regie voeren over de eigen financiële huishouding. We hebben weliswaar óók gekeken naar de thema’s positie op de arbeidsmarkt en gezondheid, maar problematische schulden sprongen er echt uit. Zozeer dat we er een aparte uitgave aan hebben gewijd met de titel: ‘Eigen schuld?’, waarin we een gedragswetenschappelijk perspectief schetsen op problematische schulden.”

ZELF: Het vraagteken achter ‘eigen schuld’ is intrigerend. Stelt de Raad met zoveel woorden dat schulden kunnen ontstaan buiten je eigen schuld om?

“We hebben in dit rapport gekeken naar de vraag welke rol zogenaamde niet-cognitieve mentale kenmerken en vermogens spelen in de schuldenproblematiek, en ook naar wat derhalve geschikte beleidsrichtingen zijn om problematische schulden tegen te gaan. Onze conclusie is dat de overheid vooral denkt in termen van cognitieve mentale kenmerken: dat iedere burger een ‘homo economicus’ is die, als hij eenmaal begrijpt wat hij moet doen, het juiste gedrag vertoont. Dat is een mensbeeld dat niet overeenkomt met de realiteit, maar wel ten grondslag ligt aan veel overheidsbeleid. Wij hebben daarom de vraag gesteld: wat moet een mens tegenwoordig nog méér in huis hebben aan vaardigheden om zich te kunnen redden in de samenleving? En dan bedoelen we niet kunnen lezen, schrijven en rekenen. Dat weten we wel – al is dat probleem op zich al groot genoeg met dik twee miljoen functioneel analfabeten in Nederland. Het gaat dan vooral om wat we definiëren als het ‘doenvermogen’, ofwel het vermogen om op basis van informatie een plan te maken, in actie te komen, die actie vol te houden en om te kunnen gaan met tegenslag.”

ZELF: En wat heeft de Raad daarover geconcludeerd?

“Dat niet alleen cognitieve capaciteiten van belang zijn voor financiële zelfredzaamheid, maar dat ook persoonlijkheid een belangrijke rol speelt. Zowel de wetenschappelijke literatuur als eigen WRR-onderzoek (zie kader 1 – red.) laten zien dat mensen met een vermijdend karakter en mensen met weinig zelfcontrole groter kans lopen op financiële problemen. Ze zijn eerder geneigd problemen te ontkennen, teveel uit te geven en niet op tijd maatregelen te nemen. Deze persoonlijkheidskenmerken zijn voor een deel erfelijk bepaald. Sommige mensen hebben dus ‘van nature’ meer kans op financiële problemen dan anderen. Daarnaast is het zo dat stress en armoede een negatieve invloed hebben. Als gevolg van stress en armoede denken mensen minder lang over beslissingen na, laten zij zich sterker leiden door de acute problemen van het moment, en neemt hun zelfcontrole af. En tja, als je ergens stress van krijgt, dan is het wel van problematische schulden. Dus juist op het moment dat het extra belangrijk is geen domme dingen te doen, gaan psychologische mechanismen spelen die het moeilijker maken verstandige financiële besluiten te nemen en de lange termijn voor ogen te houden. En dan ontstaat er gemakkelijk een neerwaartse spiraal.”

ZELF: Als je zo stelt lijkt het de inderdaad vraag of problematische schulden ook altijd helemaal ‘eigen schuld’ zijn. Aan de andere kant kun je ook zeggen dat ‘eigen verantwoordelijkheid’ wel het uitgangspunt moet blijven. Anders ontstaat er een groep burgers die zich verschuilen achter hun eigen ‘aangeboren’ onmacht.

“Klopt, dus aan die eigen verantwoordelijkheid willen we ook niet tornen. Dat gezegd hebbend concluderen we dat het burgers soms erg moeilijk wordt gemaakt om die verantwoordelijkheid ook waar te maken. Als je als overheid wéét dat niet iedereen in gelijke mate beschikt over de daartoe vereiste mentale kenmerken en vermogens, dan zou je daar in het ontwerpen van wet- en regelgeving meer rekening kunnen houden. En dat gebeurt nu onvoldoende. De overheid hanteert consequent het rationalistisch perspectief dat uitgaat van de calculerende burger, die vooruit plant, informatie gebruikt om doelen te halen, en die zich laat bijsturen met incentives en boetes. Wat ons betreft zou een realistisch perspectief beter zijn (zie kader 2 – red.). Dat gaat uit van mens die deels best wel rationeel is, maar deels ook niet en zeker niet onder bedreigende omstandigheden van problematische schulden. Het beleid zou dus ook gericht moeten zijn op vraag: wat kunnen we doen om weer rust in de tent te creëren, in plaats van alleen maar meer aanmaningen en boetes te versturen.”

ZELF: Heeft de Raad ook concrete aanbevelingen gedaan aan het kabinet?

“Jazeker, vrij uitgebreid zelfs. Kort samengevat pleiten we voor een beter ontwerp van regels en instituties – een ontwerp dat minder is gebaseerd op hoe mensen zich zouden moeten gedragen en meer op hoe zij zich feitelijk gedragen. Momenteel kunnen ook mensen die goedwillend zijn lelijk in financiële problemen komen als ze even niet opletten, niet op tijd aan de bel trekken, niet alle regelingen kennen en begrijpen, of door alle stress moeite hebben helder te blijven denken en gecontroleerd te handelen. Een slim ontwerp van regels en instituties houdt meer rekening met dit ‘menselijk tekort’. Je kunt bijvoorbeeld keuzes zo inrichten dat mensen relatief makkelijk zullen uitkomen bij de optie die voor hun financiële situatie waarschijnlijk het beste is. Dus niet: als je niets doet, trouw je automatisch in gemeenschap van goederen, maar omgekeerd – zoals inmiddels ook wettelijk is geregeld. Daarnaast adviseren wij meer werk te maken van vroegsignalering. En last but not least moet de overheid beter naar haar eigen rol in de schuldenproblematiek kijken. Zij heeft nu tal van bijzondere bevoegdheden die vaak automatisch worden ingezet, zonder dat van tevoren goed is vastgesteld dat de betreffende schuldenaren ook beschikken over voldoende afloscapaciteit. Gevolg is dat schuldenaren onder het bestaansminimum kunnen uitkomen, en daardoor welhaast gedwongen zijn om nieuwe schulden te maken.”

ZELF: In het rapport ‘Weten is nog geen doen’ pleit de Raad in meer algemene zin om inzichten uit de psychologie meer prominent mee te wegen bij het maken van nieuwe wet- en regelgeving. Hoe kan dat praktisch worden vormgegeven? Moeten de departementen meer psychologen in dienst nemen?

“Ik denk dat dat wel zou helpen, maar dit terzijde. Wij hebben in ieder geval geadviseerd – en tot onze grote vreugde heeft het kabinet dit advies overgenomen – om bij belangrijke nieuwe wetgeving die implicaties kan hebben voor de burger een zogenaamde doenvermogentoets uit te voeren. Anders gezegd: bij het voorbereiden van wet- en regelgeving moet beter worden gekeken of de regeling ‘doenlijk’ is voor burgers. Nu is namelijk het enige criterium of een regeling doenlijk vanuit het perspectief van uitvoeringsorganisaties. Ik zeg wel eens: burgers moeten de wet niet alleen kennen, maar ook ‘kunnen’. Je kunt zo’n doenvermogentoets prima uitvoeren door pretesten uit te voeren onder alle relevante doelgroepen en burgerprofielen, of door te kijken naar onderzoek of ervaringen met vergelijkbare regelgeving, of door simulaties of experimenten. Waar het om gaat is dat je vooraf in kaart brengt welke mentale lasten – zoals het verwerken van informatie, beoordelen van de eigen situatie, in actie komen, deadlines in de gaten houden, bezwaar maken tegen niet-correcte besluiten – de regeling meebrengt voor de burger. En ook wat de consequenties zijn van inertie of fouten: wat gebeurt er als iemand niet direct in actie komt en bijvoorbeeld de brief niet openmaakt, het formulier niet invult of opstuurt? Tot slot dien je te kijken naar cumulatie van lasten: wat gebeurt er als er sprake is van life events, waarvan bekend is dat ze de mentale belastbaarheid van mensen negatief beïnvloeden? En als het misgaat, is er dan voorzien in een toegankelijk frontoffice en een actieve benadering van probleemgevallen? Het is in onze ogen zeer wenselijk dat de overheid zich vooraf rekenschap gaat geven van deze aspecten van wetgeving, en niet valselijk blijft geloven in de te allen tijde zelfredzame burger.”

Geboren voor schulden

Tot nog toe is er vrijwel geen onderzoek gedaan naar het verband tussen deze persoonlijkheidskenmerken en financiële problemen. Daarom heeft de WRR ten behoeve van dit rapport een eigen survey gedaan. Daarin werd gemeten hoe mensen scoren op schalen voor ‘approach temperament’ (een er-op-af mentaliteit) en ‘avoidance temperament’ (een loop-ervoor-weg mentaliteit) om dit vervolgens te relateren aan de vraag of zij financiële problemen hebben. Er blijkt inderdaad een verband. Mensen die hoog scoren op avoidance temperament melden significant vaker financiële problemen.

Een andere relevante karaktertrek die ook veel schuldhulpverleners noemen, is zelfcontrole. Het ligt voor de hand dat wie beter in staat is tot zelfcontrole, minder snel onverantwoorde aankopen zal doen. Ook het netjes bijhouden van de administratie vraagt de nodige discipline. En wie eenmaal in de schulden of een saneringstraject zit, moet zich financieel vrijwel permanent beheersen. Volgens Tiemeijer is in de afgelopen decennia veel onderzoek naar zelfcontrole gedaan. Hoe goed iemand is in zelfcontrole, is deels erfelijk bepaald. Ook de mate waarin iemand in staat is tot zelfcontrole, begint zich al vroeg te vormen, ongeveer vanaf het derde levensjaar. De ontwikkeling hiervan loopt wel vrij lang door, tot aan de eerste jaren van volwassenheid. Daarna zijn de kaarten wel min of meer geschud. Wie goed is in zelfcontrole heeft dus geluk. Tiemeijer: “Uit onderzoek blijkt steevast dat mensen met veel zelfcontrole een grotere kans hebben op gunstige uitkomsten op allerhande levensterreinen, zoals school, arbeidsmarkt en gezondheid. Naar het verband tussen zelfcontrole en financieel gedrag is minder onderzoek gedaan, maar het onderzoek dát er is, geeft duidelijke resultaten: mensen met weinig zelfcontrole melden beduidend vaker financiële problemen en betalingsachterstanden dan mensen met veel zelfcontrole. Afgaande op de cijfers, is zelfcontrole minstens zo’n belangrijk factor als opleidingsniveau, en zelfs belangrijker dan netto-inkomen.”

Conclusie lijkt te zijn dat mensen verschillen dus in de mate waarin zij persoonlijkheidskenmerken hebben die risico geven op financiële problemen, en dit verschil komt door een aanzienlijk deel (40 tot 50 procent volgens meerdere onderzoeken) door erfelijke aanleg. Dat betekent dat de invloed van erfelijkheid op persoonlijkheid bijna even groot is als de invloed van omgevingsfactoren. Tiemeijer: “Je zou dus kunnen concluderen dat net zoals mensen van nature verschillen in intelligentie, zij ook van nature verschillen in hun kansen op financiële problemen. Dat betekent niet dat omgeving of eigen inzet geen enkel verschil zouden maken. Die spelen wel degelijk een rol, net zoals schoolsucces niet alleen afhangt van intelligentie, maar ook van omgeving en inzet. Het betekent wél dat de één een gunstiger uitgangspositie heeft dan de ander. Voor iemand met een avoidance temperament en weinig zelfcontrole, zal financiële zelfredzaamheid een grotere opgave zijn dan voor iemand met een approach temperament en veel zelfcontrole.”

Verschillende beleidsperspectieven

Rationalistich perspectief

Assumpties over mentale vermogens:
–        iedereen beschikt over voldoende mentale vermogens voor redzaamheid
–        uitzondering: kleine groep  kwetsbaren
–        aandacht voor denkvermogen

Assumpties over gedrag:
–     weten leidt tot doen
–     zelfcontrole is onbeperkt

Inrichting beleid:
–      meer keuze is altijd beter
–      sturen via informatie en financiële prikkels
–      burger moet de wet kennen

Uitvoering beleid:
–     afstandelijk, zakelijk
–     geen contact voorafgaand aan sancties
–     alleen hulp bij evidente overmacht

 Realistisch perspectief

Assumpties over mentale vermogens:
–      normaalverdeling: sommigen scoren hoog, sommigen laag, grote middengroep
–      staart van (zeer) kwetsbaren
–      ook aandacht voor doenvermogen

Assumpties over gedrag:
–      weten is nog geen doen
–      zelfcontrole is begrensd

Inrichting beleid
–     verleiding en stress verminderen
–     sturen via keuzearchitectuur
–     burger moet de wet ook kunnen

Uitvoering beleid
–     persoonlijk, proportioneel
–     wel contact voorafgaand aan sancties
–      meer differiëren: niet willen/niet kunnen  

Door: mr. Bart van Ratingen

Dr. Will Tiemeijer (1964) studeerde Nederlandse Taal- en Letterkunde aan de Universiteit van Utrecht. Van 1989 tot 2007 werkte hij bij het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in diverse functies, vooral op het gebied van communicatie en onderzoek. In 2006 promoveerde hij (cum laude) aan de Universiteit van Tilburg op het proefschrift Het geheim van de burger: over staat en opinieonderzoek. Dit proefschrift werd bekroond met de Van Poelje Jaarprijs van de Vereniging voor Bestuurskunde. Sinds 2007 werkt Will bij de WRR. Daar heeft hij zich gespecialiseerd in onderwerpen op het gebied van psychologie, filosofie en politiek.